Real Decreto 1093/1997,
del Ministerio de Justicia, de 4 de Julio, por el que se aprueban las Normas
Complementarias al Reglamento para la Ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el
Registro
de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística
BOE 175, de 23-07-97
PREÁMBULO
Desde la Ley del Suelo y de Ordenación Urbana de 12 de
mayo de 1956 ha sido una aspiración permanente realizar una adecuada
coordinación entre el Registro de la Propiedad y la acción administrativa
urbanística que, no obstante, hasta la fecha, nunca había sido abordada de
una forma global a pesar de los reiterados llamamientos legislativos sobre
este punto.
A través de la disposición adicional décima de la Ley 8/1990 de
25 de julio (artículos 307 a 310 del Texto Refundido de 26 de junio de 1.992)
se ha regulado el tema mediante unas breves pero imprescindibles normas
susceptibles de un desarrollo reglamentario posterior más detallado, como en
el propio texto legal se reconoce.
Así, aunque los preceptos que integran
este Real Decreto se refieren a materias urbanísticas, su contenido es
exclusivamente registral, por lo que en cuanto normas hipotecarias -jurídico-privadas-
están llamadas a tener una pervivencia independiente de las vicisitudes de
las normas sobre urbanismo.
En tal sentido, se ha procurado en el presente
Real Decreto evitar las referencias concretas a la legislación urbanística,
toda vez que la competencia para su elaboración está atribuida con carácter
exclusivo a las Comunidades Autónomas, salvo en las materias expresamente
reservadas al Estado.
La acción urbanística y el Registro de la Propiedad se
desenvuelven en esferas distintas, pues, la primera no es materia propiamente
registral y las mutaciones jurídico-reales, cuando se reflejan en el Registro
de la Propiedad, se plasman con arreglo a sus normas propias e
independientemente de las urbanísticas.
No obstante, si la acción urbanística
en sí misma provoca una alteración en las titularidades inmobiliarias surge
un punto de contacto de necesaria coordinación. A la vez, es conveniente que
los poderes públicos se sirvan de una institución que, aunque se desenvuelve
en el campo privado, puede ser una eficaz colaboradora a la actuación urbanística.
Desde esta doble vertiente se ha realizado el desarrollo reglamentario de los
preceptos legales, puesto que, por un lado, se ha dado entrada a una gran
información urbanística que en otro tiempo quedaba fuera de los libros
registrales, pero sin desvirtuar el contenido y los efectos que son
consustanciales al Registro de la Propiedad y, por otro, se ha desarrollado el
mandato legal buscando soluciones que sin debilitar la acción pública sean,
no obstante, respetuosas y coherentes con la normativa registral.
El mandato legal ordena realizar las modificaciones del
Reglamento Hipotecario necesarias para el desarrollo de la disposición
adicional décima de la Ley 8/1990, de 25 de julio y, lógicamente, del Real
Decreto-Ley 7/1996, de 7 de junio, sobre medidas urgentes de carácter fiscal
y de fomento y liberalización de la actividad económica.
El camino que se ha
escogido ha sido el de elaborar un único texto que quede incorporado como
Normas Complementarias al Reglamento Hipotecario; esta solución se ha
estimado preferible a realizar una intercalación de los preceptos dentro del
Reglamento que en la mayoría de las ocasiones tendrían una difícil colocación
sistemática, a la vez que, con ello, se rompería la necesaria visión de
conjunto que la materia ha de ofrecer.
Con tales planteamientos de fondo y
forma se ofrece un conjunto normativo que está anclado no sólo en la
disposición adicional que le sirve de apoyo sino también en el resto de las
normas urbanísticas y en los preceptos generales de la legislación
hipotecaria y que en sí mismo contiene mecanismos suficientes para afrontar
los problemas que puedan presentarse de cara al Registro de la Propiedad,
ofreciendo soluciones que, en cuanto registrales, han de ser uniformes en todo
el Estado, en una materia, la registral, también necesariamente uniforme, por
afectar a los derechos y garantías fundamentales de los ciudadanos y ser de
orden público.
La regulación reglamentaria se ha distribuido en doce capítulos,
que se acompañan por una disposición derogatoria y dos finales insertos en
el Real Decreto.
El Capitulo I, relativo a las Disposiciones Generales no
contiene un especial desarrollo puesto que la enumeración de la materia
inscribible está ya suficientemente pormenorizada en la norma legal.
Únicamente
se puntualiza en relación al documento administrativo, en cuanto título
formal inscribible, que ha de expedirse por duplicado (con ello se recoge lo
que para la mayoría de los casos está ya establecido -cfr., por ejemplo el
artículo 307 del Reglamento Hipotecario-) y, en relación al acuerdo que
contenga, que éste ha de agotar la vía administrativa, salvo que para actos
determinados se establezca otra cosa.
La inscripción de los proyectos de equidistribución se
regula en el Capítulo II. Se contemplan especialmente los requisitos y los
efectos de la nota marginal de iniciación del expediente de reparcelación o
de afección de los terrenos comprendidos en una unidad de ejecución al
cumplimiento de las obligaciones inherentes al sistema de compensación.
Respecto de la práctica de la citada nota marginal merece destacarse que se
haga una especial previsión de la posibilidad de practicarse sobre fincas
situadas fuera de la unidad, pero adscritas al proyecto, y sobre
aprovechamientos urbanísticos inscritos en folio independiente; igualmente se
detalla la rogación necesaria para la práctica de la nota marginal, su
duración y la actuación que ha de observar el Registrador de la Propiedad.
En cuanto al título para practicar la inscripción de
las operaciones reparcelatorias se ha cuidado con detalle, puesto que
constituye un documento de gran complejidad técnica, con distinción nítida
del supuesto en el que el título reparcelatorio se produce por consentimiento
unánime de los titulares vertido en escritura pública, cuyo contenido se
somete a aprobación administrativa, de aquel en el que la mutación real
tiene su origen en la voluntad pública.
Sin embargo, en este Capítulo lo más importante es la
regulación de los efectos del proceso de ejecución, bien sean los de la nota
marginal de iniciación del proyecto de equidistribución, bien sean los que
se derivan de la aprobación definitiva del citado proyecto.
Por lo que se
refiere a los primeros, el Reglamento no hace sino recoger el mandato legal,
si bien destaca con mayor rigor, si cabe, la cancelación de aquellos asientos
que siendo posteriores a la fecha de la nota marginal corresponden a titulares
que no se han personado en el expediente de equidistribución, escogiéndose
así una de las posibles soluciones frente a otras que podrían haberse
adoptado manteniendo aquellas cargas o gravámenes que trajeren causa de quien
resultare ser el adjudicatario de la finca de reemplazo; el mayor rigor en la
cancelación (la cual tiene carácter formal, por lo que no ha de presumirse
extinguido el derecho que consta en el asiendo cancelado) se ve contrarrestado
con el establecimiento de un mecanismo reglamentario que posibilita la
inscripción de la finca de resultado o los derechos constituidos sobre la de
origen a favor de los titulares del asiento cancelado, incluso cuando no fuere
posible obtener la conformidad del nuevo titular registral.
Por lo que se refiere a los efectos que se derivan de la
aprobación definitiva del proyecto de equidistribución, la norma legal
concede una amplia habilitación que el Reglamento ha utilizado con mesura. Así,
el título puede tener virtualidad inmatriculadora y puede rectificar las
descripciones fundiarias, pero cuando el proyecto se hubiere llevado a cabo
por acuerdo unánime de los interesados, o a instancia de propietario único,
dado que en estos casos la publicidad del expediente es limitada, se exige
expresamente el sometimiento del proyecto al trámite ordinario de información
pública previsto en la legislación urbanística.
En cuanto a la reanudación
del tracto interrumpido y la cancelación de asientos contradictorios se han
establecido soluciones inspiradas en el artículo 202 de la Ley Hipotecaria;
igualmente soluciones alejadas de extremismos son las que se contemplan para
los supuestos de doble inmatriculación y de titularidades desconocidas o
controvertidas o cuyo titular se encuentre en ignorado paradero.
Por otro lado, el régimen establecido para la
distribución de cargas y gravámenes de una finca de origen varias de
reemplazo y la necesidad de que el Órgano actuante determine la cuota de la
única finca de resultado que sustituya, por subrogación real, a varias de
origen, así como la exigencia de que en la cancelación de asientos que se
refieran a derechos contradictorios con el planeamiento sea necesario que así
se haya declarado y, en su caso, asegurado el cobro de la indemnización que
correspondiere, constituyen novedades no previstas en la legislación vigente
que se consideran básicas para simplificar y facilitar la inscripción.
Por
último, en materia de afección al cumplimiento de obligaciones urbanísticas
se ha procurado una redacción adecuada a los principios registrales de
especialidad y de prioridad.
En el Capítulo III se regula la inscripción de
expropiaciones urbanísticas, cuya presencia está justificada en cuanto que
la Administración actuante puede aplicar el procedimiento de tasación
conjunta y sus especiales normas registrales a cualquier tipo de expropiación
urbanística.
Para la que tenga lugar la aplicación de las normas generales
de expropiación es suficiente el artículo 32 del Reglamento Hipotecario,
pero, cuando la expropiación recae sobre las fincas incluidas total o
parcialmente en una unidad de ejecución la Administración, podrá optar por
la inscripción conjunta de la totalidad o parte de las fincas expropiadas, en
cuyo caso se hace necesario una especial previsión de las posibles patologías
que puedan presentarse.
Así se ha hecho, recogiendo algunas soluciones
contenidas en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1.976,
hoy vigente en gran parte, dando una especial intervención al Ministerio
Fiscal en defensa de los intereses de titulares desconocidos o no
comparecientes y estableciendo la posibilidad de que mediante acta de
notoriedad puedan solucionarse problemas de pronunciamientos registrales
contrarios a la realidad, sin que sea necesario aprobación judicial. La
regulación del tema se completa recabando la colaboración del Registrador de
la Propiedad para los casos en los que existan fincas inscritas que no han
sido incluidas en el expediente de expropiación.
El Capítulo IV regula la inscripción de las cesiones
de terrenos con carácter obligatorio que resulten de los Planes de Ordenación.
En el supuesto en el que dichas cesiones tengan lugar dentro de un proyecto de
equidistribución o entre particulares concretos y la Administración no se
plantean especiales dificultades, salvo en el supuesto de innecesariedad de la
reparcelación en los casos de propietario único o de acuerdo sobre la
localización del aprovechamiento que era necesario resolver.
Sin embargo, el
problema surge cuando no es posible contar con la titulación ordinaria o
cuando por haberse producido con anterioridad la apropiación de todas las
facultades urbanísticas a favor de los particulares deban entenderse
transmitidas las superficies de cesión obligatoria previstas en el
planeamiento. Para este caso se ha establecido un mecanismo que permite a la
Administración la inscripción de las superficies de cesión obligatoria, si
bien con la adopción de una serie de garantías y cautelas que evitan el que
se acuda a este procedimiento cuando con él pudiere producirse a un
particular un especial perjuicio, si la cesión obligatoria y el coste que
ello supone debieren ser objeto de equidistribución.
Especialmente novedoso es el Capítulo V relativo a la
inscripción del aprovechamiento urbanístico puesto que ha tenido que
establecerse una regulación que siendo respetuosa con la institución
registral se adapte a un concepto, el de aprovechamiento urbanístico, que
forma parte del contenido de la propiedad urbana pero, no obstante, es
susceptible de tráfico jurídico (aunque con finalidad preestablecida) o
incluso es considerado como finca registral en determinados supuestos. Así,
la adquisición del derecho al aprovechamiento urbanístico apropiable puede
hacerse constar por nota marginal en la finca de la que forma parte, la
transmisión o distribución entre distintas fincas se hace constar en un
asiento de inscripción y su tratamiento como finca registral independizada
lleva a la apertura de folio también independiente.
La transmisión de unidades de aprovechamiento recibe un
tratamiento distinto según se haga coactiva (en cuyo caso ha de estarse a las
normas de la expropiación forzosa) o voluntariamente; en este segundo
supuesto la regulación introducida ha tenido en cuenta la necesidad de
conectar las fincas que se ponen en relación a fin de dar salida a los
problemas que pueden plantearse ante la existencia de posibles y complejas
situaciones jurídicas sobre cada una de ellas.
En la solución ofrecida puede
verse un claro eco de la que ya existe en la legislación hipotecaria cuando
regula la anotación preventiva de créditos refaccionarios, distinguiéndose
cuotas de valor sobre las que se mantendrá la situación jurídica que
existiere sobre la finca originaria; pero la regulación no sería completa si
no se hubiere dotado a la inscripción registral de una eficacia superior a la
de una inscripción normal, lo que tiene su justificación en el hecho de que
nos encontramos ante una situación jurídica no susceptible de contacto
posesorio; igualmente se prevé la regulación específica de la coordinación
del negocio civil de transferencia con la autorización administrativa o la
inscripción en registros administrativos, en cuanto tal requisito se exija
por la Administración urbanística.
La razón de ser de esta regulación una vez publicada
la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, consiste en
que la legislación sobre actuaciones asistemáticas declarada nula por falta
de título competencial del Estado, puede ser objeto de nueva regulación por
las Comunidades Autónomas, como ha ocurrido en Cantabria a través de su Ley
1/1997, de 25 de abril, de Medidas Urgentes en materia de Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana.
Los supuestos de apertura de folio independiente se
establecen en aquellos casos en los que no pueden inscribirse las unidades de
aprovechamiento en el folio correspondiente a la finca de que proceden. En su
regulación se ha tenido en cuenta la necesidad de mantener siempre el carácter
real del folio y el que éste ha de desaparecer forzosamente pues su situación
es transitoria, de puente entre otras fincas.
El Capítulo VI se refiere a las inscripciones de obra
nueva cuya regulación legal se encuentra en el artículo 37.2 del Texto
Refundido de 26 de junio de 1992. La regulación establecida pretende
responder a la finalidad perseguida con el precepto legal: evitar que nazcan a
la vida jurídica unidades inmobiliarias susceptibles de tráfico jurídico
que no existen ni podrán existir en el mundo real. No se ha querido (ni
hubiera sido oportuno) alterar los mecanismos a través de los cuales la obra
nueva puede acceder al Registro de la Propiedad, pero sí ha sido necesario
determinar los requisitos descriptivos que han de contener las escrituras de
dicha clase puesto que la normativa vigente no los señala.
La finalidad
perseguida lleva a que tanto en la escritura pública relativa a la obra en
construcción como en la que ya está construida sea necesario que un técnico
(expresión que queda en el Reglamento precisada en su alcance) dictamine que
lo declarado por la persona legitimada para ello coincide con lo proyectado o
con lo proyectado y construido, aunque sólo en aquello que es el contenido
propio de las escrituras de obra nueva.
Por lo demás, para evitar una regulación incompleta se
han previsto otros extremos como la posibilidad de licencias obtenidas por
acto administrativo presunto, la constancia de la terminación de la obra en
construcción, las consecuencias que pudieran producirse en el supuesto de que
dicha terminación no se reflejara en el Registro de la Propiedad, la
inscripción de construcciones respecto de las cuales no cabe adoptar medidas
de disciplina urbanística, la necesidad de conectar las declaraciones de obra
nueva con, en su caso, las constituciones de regímenes de propiedad
horizontal y la colaboración de los Registradores de la Propiedad con las
autoridades urbanísticas.
Los Capítulos VII y VIII regulan las anotaciones
preventivas decretadas en procedimiento administrativo y en procedimiento
contencioso-administrativo, ya lo sean estas últimas a instancia de la
Administración como de los particulares. Una de las finalidades perseguidas
en la nueva normativa ha sido la de lograr que el Registrador de la Propiedad
pudiera ser un eficaz cooperante en materia de disciplina urbanística, -sin
que como se expresó más arriba- se desvirtuara su función.
Es por ello que
aunque la incoación de expedientes sancionadores o de incumplimiento de
obligaciones de esta naturaleza puedan acceder al Registro mediante anotación
preventiva, ello será sólo posible en cuanto la infracción o el
incumplimiento tengan directa repercusión sobre las fincas, por lo que no
podrán acceder aquellos expedientes que sólo persiguen la imposición de una
sanción económica, para lo que se prevé que pueda solicitarse una anotación
preventiva de embargo. La regulación de estas anotaciones preventivas se ha
hecho especificando el título para practicarlas, su duración, prórroga,
cancelación y eficacia.
Pero también existe la previsión legal de que pueda
acceder al Registro, a instancia de los particulares, la interposición de
recurso contencioso-administrativo que pretenda la anulación de instrumentos
de planeamiento, de instrumentos de ejecución del mismo o de licencias.
La
anotación preventiva en estos casos ha de estar rodeada de las necesarias
cautelas a fin de evitar que la actuación pública se resintiere
injustificadamente; por ello se establece en el Capítulo VIII el que los
Tribunales deban exigir caución adecuada. Por lo demás, en cuanto a la práctica
de asientos derivados de la anotación preventiva se ha tenido en cuenta la
posible confluencia de distintos Ordenes Jurisdiccionales.
El Capítulo IX se refiere a las notas marginales. No se
trata de regular cualesquiera manifestaciones de este asiento en la materia
urbanística puesto que a lo largo del texto existe ya una profusa referencia
a las mismas. El Capítulo desarrolla el artículo 307.4 del Texto Refundido
de 1992 que posibilita el acceso al Registro de las condiciones especiales de
concesión de licencias, condiciones que sólo podrán reflejarse cuando las
mismas hayan de cumplirse directamente sobre la finca sobre la que la licencia
se concede. Igualmente se regula la nota marginal de la declaración de
ilegalidad de la licencia de edificación, de concesión de licencias para
obras y usos provisionales y la nota marginal acreditativa de la adquisición
del aprovechamiento urbanístico.
La regulación de la inscripción de los actos de
parcelación se hace en el Capítulo X. Al respecto, se ha tenido en cuenta la
existencia de distintas normas urbanísticas materiales en diferentes
Comunidades Autónomas, por lo que los artículos son estrictamente tabulares
dejando a aquellas normas las cuestiones de fondo; ello significa que la
aplicación de las soluciones hipotecarias -únicas y uniformes- dependerán
en gran medida de la previa aplicación de las diversas regulaciones
sustantivas autonómicas, sobre todo en lo que se refiere a sus propios
criterios en materia de parcelación.
Por otra parte, se pretende en todo caso
una regulación equilibrada, que tenga en cuenta, simultáneamente, la
necesaria labor de policía administrativa en la represión del ilícito, de
cualquier tipo que este sea, y la seguridad del tráfico inmobiliario, que se
refleja básicamente en la exactitud del Registro.
Como consecuencia del criterio del dictamen del Consejo
de Estado, en materia de parcelación el Reglamento hace referencia
exclusivamente a la actuación de los Registradores de la Propiedad, sin que
el articulado entre en la regulación de la actuación notarial.
En el capítulo XI se regula la inscripción de las
transmisiones sujetas a tanteo y retracto urbanístico. El mecanismo legal se
ha completado mediante la exigencia de que los particulares declaren en la
escritura pública si el terreno o vivienda transmitido se halla o no incluido
en área de tanteo y retracto, cuando en un término municipal se hubieren
delimitado dichas áreas. También se establece el modo en que el Registrador
ha de cooperar con los mismos para la mayor efectividad de las previsiones que
se han regulado. Sobre este punto debe señalarse que la normativa
reglamentaria se desarrolla por idénticas razones que las antes citadas en el
comentario al Capítulo V del Reglamento.
El último Capítulo se dedica el régimen de venta
forzosa, recogiendo unitariamente los distintos supuestos que, de conformidad
con la Ley, pueden desembocar en la misma; para ello se regula la nota
marginal acreditativa de la inclusión de la finca en el Registro
Administrativo de Solares y Terrenos sin Urbanizar, la nota marginal que ponga
de manifiesto la aplicación del régimen de venta forzosa, las reglas que han
de regular la inscripción de la venta así realizada y la situación en que
quedarán los asientos posteriores al momento en que registralmente quedó
constatada la aplicación del régimen de transmisión coactiva.
El presente texto ha tenido en cuenta, además de las
disposiciones vigentes, la Sentencia del Tribunal Constitucional del 20 de
marzo de 1997, que admite la constitucionalidad de los preceptos que las Leyes
enjuiciadas, es decir, la Ley 8/90, de 25 de julio y el Texto Refundido de la
Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo de 26 de junio de 1992,
destinan al Registro de la Propiedad, por ser competencia exclusiva del
Estado, en base al artículo 149.1.8ª de la Constitución Española.
Asimismo, ha tenido en cuenta las sugerencias que resultan del preceptivo
informe del Consejo de Estado, especialmente en lo que se refiere al carácter
registral de la norma reglamentaria y a otras cuestiones de estilo.
En definitiva, la norma que se aprueba tiene una
finalidad de clarificación jurídica en una materia compleja, cuya aplicación
supondrá la agilización de los procesos urbanísticos de transformación del
suelo y, por ende, una medida básica para facilitar la disposición de
terrenos edificables y evitar la especulación.
De forma decidida, se afronta
dar curso a la plena eficacia del fundamento y dictado del Real Decreto-Ley
5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de Suelo y de
Colegios Profesionales, origen de la Ley 7/1997, de 17 de abril, facilitando
la creación de suelo urbano con el instrumento técnico adecuado para la
protección jurídica del derecho de propiedad mediante la publicidad
registral (calificación, prioridad, legitimación, fe pública,
inoponibilidad...), garantía del acceso al crédito, personal y territorial,
enmarcado en los preceptos constitucionales que reflejan su función social e
imponen el derecho de los ciudadanos a una vivienda digna.
En su virtud, a propuesta de la Ministra de Justicia, de
acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de
Ministros en su reunión del día
DISPONGO:
Artículo
único.
Aprobación de las normas
complementarias al Reglamento.
Se aprueban las Normas Complementarias al Reglamento
para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de
la Propiedad de actos de naturaleza urbanística adjuntas.
Disposición derogatoria
única
Derogación normativa.
Quedan derogadas todas las disposiciones contenidas en
el Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto de 1.978, en cuanto se
refieran al acceso al Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística.
Asimismo quedan derogadas todas las disposiciones del Reglamento de
Parcelaciones y Reparcelaciones de del Suelo afectado por Planes de Ordenación
Urbana, de 7 de abril de 1.966 y del Reglamento de Edificación Forzosa y
Registro Municipal de Solares, declarados en vigor por el Real Decreto
304/1993, de 23 de febrero, en cuanto contengan referencias al Registro de la
Propiedad.
DISPOSICIONES FINALES
1. Carácter de la disposición.
El contenido del presente Real Decreto tendrá la
consideración de Normas Complementarias del Reglamento para la aplicación de
la Ley Hipotecaria.
2. Entrada en vigor.
El presente Real Decreto entrará en vigor al día
siguiente de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".
Dado en Madrid, a
ELÉVESE AL CONSEJO DE MINISTROS,
LA MINISTRA DE JUSTICIA,
Fdº.: Margarita Mariscal de Gante y Mirón
 
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