Ordenanza Reguladora de Ayudas Municipales a la Rehabilitación de Edificios Residenciales, Aprobada por Acuerdo Plenario de 29 de Junio de 1984
BOAyto. Madrid 4578, de 25-10-84

I
INTRODUCCIÓN

La Ordenanza Reguladora de las Ayudas Municipales a la Rehabilitación de Edificios Residenciales, aprobada por el Ayuntamiento de Madrid en septiembre de 1982, constituyó una medida profundamente innovadora al establecer, prácticamente por primera vez en nuestro país unos medios de apoyo económico público para el desarrollo de las actuaciones privadas de rehabilitación.

Esta disposición complementaba así la política de salvaguardia de la ciudad iniciada por el Ayuntamiento en 1979 con el Plan Especial Villa de Madrid, poniendo a disposición de los propietarios y usuarios de los edificios de viviendas de carácter popular protegidos por el Plan Especial un sistema de ayudas consistentes en subvenciones y préstamos especiales.

Las subvenciones, basadas en recursos municipales, se dirigían con carácter general a reducir el capital de los préstamos que se acogieran a una línea especial de crédito que había sido convenida, con esta finalidad, por la Caja de Ahorros de Madrid y el Ayuntamiento. La regulación de estas subvenciones que suponían normalmente un 15 % o un 20% de los costes de las obras, debía permitir, según los objetivos municipales, alcanzar unas condiciones de financiación semejantes a las entonces aplicadas para la promoción privada de Viviendas de Protección Oficial.

La aplicación de la Ordenanza, a lo largo de 1983, no ha alcanzado, sin embargo, unos resultados satisfactorios, debido con toda probabilidad a la confluencia de distintos motivos entrelazados entre sí: en primer lugar, por la propia cuantía asignada a las subvenciones, que se reveló insuficiente para incentivar actuaciones promovidas por la propiedad en edificios de "renta antigua", ante el mantenimiento de las restricciones impuestas por la Ley de Arrendamientos Urbanos; en segundo lugar, por las condiciones de orden técnico y constructivo exigidas a las obras como requisito para la concesión de ayudas, condiciones que determinaban unas modalidades de actuación quizá excesivamente complejas y ambiciosas (en relación, por supuesto, con las limitaciones de los marcos legislativos de ámbito estatal, y con la moderada cuantía de las ayudas municipales); y en tercer lugar, por la propia complejidad de las gestiones requeridas para abordar obras de rehabilitación de contenidos significativos.

Todo ello exigía una urgente reorientación de la Ordenanza, con el fin de fomentar el despegue de unos procesos de actuación con las aplicaciones requeridas por las dimensiones y características de los problemas existentes en las áreas madrileñas en el ámbito del Plan Especial.

En efecto, para valorar la escala de esos problemas basta señalar que sólo en el ámbito del Distrito Centro en el que se sitúan unas 60.000 viviendas antiguas, incluidas casi en su totalidad en edificios protegidos por el Plan Especial, más de la mitad de los edificios necesitarían la realización de obras de conservación o rehabilitación "ligera", que en general podrían ser asumidas directamente por los particulares, o con ayudas públicas moderadas; cerca de una tercera parte requerirían la ejecución de intervenciones de rehabilitación de entidad relevante que en muchos casos deberían conllevar no sólo la adecuación de los "elementos comunes" de los edificios, sino también la mejora de las condiciones de habitabilidad de las viviendas con unas aplicaciones sociales y económicas que harían necesarias colectivas aunque importantes ayudas públicas y finalmente, alrededor de una décima parte de los edificios exigirían, por su extremo deterioro combinado casi siempre con unas acentuadas deficiencias de salubridad, la realización de complejas operaciones de reestructuración o, incluso, de sustitución, operaciones que, en muchos casos, sólo podrían realizarse de forma socialmente coherente a través de intervenciones directas.

II
POSIBILIDADES Y LIMITACIONES DE LOS NUEVOS MARCOS DE PROTECCIÓN PÚBLICA ESTATAL A LA REHABILITACIÓN: LA NECESIDAD DE AYUDAS MUNICIPALES ESPECÍFICAS

El Real Decreto 2329/1983 sobre rehabilitación del patrimonio residencial y urbano ha establecido, al fin, unos marcos financieros para las actuaciones privadas de rehabilitación en condiciones más ventajosas incluso que las aplicadas en la promoción privada de las nuevas Viviendas de Protección Oficial. En efecto, la disposición prevé la subvención estatal de 3 ó 6 puntos de interés a los préstamos especiales convenidos por el conjunto del sistema financiero para el desarrollo de los Planes de V.P.O., y, paralelamente, define un sistema de subvenciones personales graduadas en función de distintos tipos de variables: el régimen de actuación, "libre" o "protegida"; los niveles de adecuación alcanzados como resultado de las obras en el edificio o la vivienda; los ingresos familiares de los usuarios; el régimen de tenencia de las viviendas y otros factores urbanísticos.

Sin embargo, puede estimarse que esos medios financieros sólo serán capaces de incentivar procesos de rehabilitación en determinados "segmentos" del patrimonio deteriorado, en donde no se presentan trabas insuperables de orden jurídico (como las creadas por los contratos de arrendamiento "antiguos", donde existen unas condiciones favorables para la gestión de las operaciones, y donde los problemas de deterioro no afectan a unos residentes con condiciones socioeconómicas frágiles o precarias.

Pero esos son justamente los problemas que se entrecruzan en los edificios deteriorados incluidos en el ámbito del Plan Especial Villa de Madrid. Así, es necesario tener en cuenta, en primer lugar, que buena parte de esos edificios se encuentran ocupados en arrendamiento, con un neto predominio de "contratos antiguos", lo que determina unas condiciones que impiden en la práctica la realización de obras de entidad significativa, por motivos sobradamente conocidos. Por ejemplo, debe destacarse que, a pesar de que en los últimos años se han registrado numerosas ventas de edificios a los arrendatarios, en los barrios deteriorados del Centro alrededor de un 60% de los edificios antiguos, protegidos por el Plan Especial, se ocupan en arrendamiento. 

Pero son precisamente estos edificios en arrendamiento los que presentan mayores grados de deterioro y más deficientes condiciones de habitabilidad. En efecto, como demuestran los estudios comentados, en las áreas deterioradas del Centro se encuentran en deterioro medio o extremo sólo el 30% de los edificios antiguos de 'propiedad horizontal, mientras que un 60% de los ocupados en arrendamiento presentan esos grados de deterioro.

Las frágiles condiciones sociales y económicas de una parte significativa de los residentes en los edificios deteriorados crean, asimismo, serias dificultades para el desarrollo de actuaciones de rehabilitación con las dimensiones requeridas por los problemas existentes. En efecto, según los estudios citados, casi la mitad de las familias que residen en edificios deteriorados del Centro se encuentran compuestas por una o dos personas, ancianas en dos terceras partes de los casos, y que dependen casi exclusivamente de pensiones, como fuente de ingresos (en conjunto, la mitad de los cabezas de familia rebasan los sesenta y cinco años).

En estas condiciones y en una coyuntura en la que no resulta previsible la realización a corto plazo de las indispensables reformas en la legislación de arrendamientos y en la legislación urbanística, se hace evidente la necesidad de unas ayudas públicas más intensas y selectivas, que permitan superar los obstáculos antes señalados. 

Pero no son sólo esos problemas los que exigen el establecimiento de un sistema de ayudas municipales específicas. La estrategia de recuperación de la ciudad impulsada por el Ayuntamiento de Madrid se encuentra determinada conjuntamente por unos criterios de racionalidad económica, de coherencia urbanística, y de equidad social, pero también por unos objetivos paralelos de salvaguardia y valoración del patrimonio arquitectónico y de la escena urbana conformada a lo largo de la historia de la ciudad.

Ahora bien, es casi innecesario subrayar que en el actual contexto legislativo y financiero vigente a nivel estatal, la consecución de esos objetivos de conservación y cualificación arquitectónica y ambiental de los casi 8.000 edificios protegidos por el Plan Especial Villa de Madrid, exige, como condición imprescindible, el establecimiento de ayudas municipales dirigidas específicamente a tales finalidades fomentando obras que, en muchos casos, rebasarán además los deberes estrictos de la propiedad, al implicar mejoras de interés general.

III
CRITERIOS Y OBJETIVOS DEL PROYECTO DE ORDENANZA REGULADORA DE LAS AYUDAS MUNICIPALES A LA REHABILITACIÓN

Todos los motivos anteriormente expuestos hacen necesaria la definición de una nueva Ordenanza reguladora de las ayudas municipales a la rehabilitación, que se adapte a los marcos de protección establecidos por el RD 2329/1983, que establezca medidas capaces de complementar los sistemas de apoyo financiero determinados por esa disposición y que defina nuevos instrumentos de ayuda, orientándose por los siguientes criterios:

a) Establecer tres sistemas de ayudas diferenciales, según el carácter de las obras:

	Actuaciones de rehabilitación en elementos comunes de los edificios.
	Actuaciones de rehabilitación en elementos privativos de las viviendas.
	Obras de interés arquitectónico, histórico o ambiental.

b) Regular de modo flexible y articulado las formas de concesión de las ayudas, apoyando toda la "gama" de obras posibles, desde las de pequeña entidad a las de importantes ¡aplicaciones, con el fin de evitar así la excesiva rigidez de la anterior Ordenanza. Sin embargo, esa regulación a pesar de su carácter flexible, se encuentra determinada por ciertas condiciones básicas con el fin de garantizar la coherencia de las actuaciones, que se resumen en los siguientes aspectos:

	Exigir que los edificios presenten ya al menos unas mínimas condiciones de adecuación, o que se alcancen a través de las actuaciones. Condiciones que se refieren sólo a la seguridad estructural y constructiva; a la existencia de instalaciones de agua, saneamiento y electricidad en estado "normal" de funcionamiento; y a la estanqueidad frente a la lluvia.
	No apoyar la realización de obras en elementos privativos en viviendas que por sus características nunca puedan alcanzar unas mínimas condiciones de habitabilidad.
	Controlar las obras de acabados generales de los edificios y privativos de las viviendas.

c) Apoyar fundamentalmente las actuaciones de rehabilitación de elementos comunes de los edificios, subordinando generalmente la concesión de ayudas a obras en elementos privativos de las viviendas a la realización paralela de las obras de rehabilitación en elementos comunes, o a criterios particulares de carácter social.

d) Establecer dos "líneas" de subvenciones, una dirigida a las actuaciones promovidas por usuarios (sean inquilinos o propietarios) y otra, a las actuaciones promovidas por propietarios de edificios completos con viviendas en arrendamiento (siempre que presenten unas condiciones que "bloqueen" la rehabilitación por el predominio de "contratos antiguos".

e) En las actuaciones de rehabilitación promovidas por usuarios, graduar el porcentaje de las subvenciones, en función del cruce de dos órdenes de factores:

	La entidad de las obras (incrementando el porcentaje de subvención a medida que crecen los costes).
	Los ingresos del usuario (con una "banda" muy diferenciada con intervalos de 0,5 veces el SMI).

f) En las actuaciones de rehabilitación promovidas por propietarios de edificios en arrendamiento, la graduación de las subvenciones se determina también por el cruce de dos factores:

	La entidad de las obras, con el criterio señalado en e).
	El grado de ocupación del edificio, exigiendo como mínimo que se encuentren ocupadas el 70% de las viviendas, e incrementando el porcentaje de subvención en situaciones de mayor ocupación.

g) Establecer dos modalidades de ayudas a las obras de interés arquitectónico, histórico o ambiental, especificando así lo previsto en la Ley del Suelo en sus artículos 181 y 182:

	Obras de "carácter ordinario", comprendidas dentro de los límites del deber de conservación que corresponde a la propiedad de los edificios.
	Obras de "carácter extraordinario", que excedan de los límites del deber normal.

h) Definir un sistema e incentivar las obras de interés arquitectónico, histórico o ambiental para regular los Programas de Adecuación Arquitectónica. Estos no constituyen, por supuesto, una figura de planeamiento, sino unos instrumentos de gran flexibilidad que pueden permitir impulsar las operaciones de mejora arquitectónica y ambiental en ámbito limitado, pero con resultados coherentes.

i) En las obras de interés arquitectónico, histórico o ambiental de carácter ordinario, la graduación de las ayudas se determina asimismo por el cruce de los factores:

	Localización del edificio, apoyando más intensamente las obras de edificios incluidos en Programas de Adecuación Arquitectónica.
	El carácter de los promotores, previendo una subvención fija que se incrementa en casos de obras promovidas por usuarios de carácter modesto.

j) En las obras de interés arquitectónico histórico o ambiental de carácter extraordinario, la subvención sobre el "exceso" de los costes respecto a los deberes normales de conservación, cumpliendo lo establecido en el artículo 182 de la Ley del Suelo.

k) Por otra parte, se crean unas ayudas específicas para la contratación de servicios técnicos, con dos finalidades paralelas: