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CAPÍTULO 9
APLICACIÓN Y CUMPLIMIENTO DEL PROGRAMA COMUNITARIO
Si se pretende alcanzar los objetivos de protección ambiental, desarrollo sostenible
de la
actividad socioeconómica y desarrollo de la integridad del mercado interior, será
imprescindible que se apliquen y cumplan satisfactoriamente, en todos los niveles de la
sociedad, la política, la estrategia y las medidas expuestas en el presente Programa. En
última instancia, las medidas destinadas a facilitar el desarrollo sostenible y que
implican a todos los agentes económicos mediante una amplia gama de instrumentos no
deberían requerir una vigilancia. No obstante, en lo que se refiere al futuro próximo,
no es aventurado pensar que la eficacia de la aplicación estará íntimamente relacionada
con la calidad de las propias medidas y con el acierto con que se pongan en práctica.
Hasta ahora, una serie de factores han contribuido a problemas de aplicación, entre ellos
los siguientes:
- una falta de coherencia política global, debida en parte a un mandato cambiante, que
iba variando a medida que aumentaba el alcance de la política ambiental, y en parte al
hecho de que el grueso de la legislación sobre medio ambiente se desarrollara de una
forma «ad hoc»;
- la escasa diversidad de instrumentos disponibles, lo cual quizá dio lugar a que se
insistiera demasiado en disposiciones de orden legal y reglamentario;
- la necesidad de un acuerdo unánime entre el Consejo de Ministros, que a menudo ha
obligado a compromisos políticos que han llevado, en algunos casos, a medidas difíciles
de llevar a la práctica;
- la utilización preponderante de las directivas como instrumento jurídica, lo cual
frecuentemente ha traído problemas al tener que incorporarlas a legislaciones nacionales y
procedimientos administrativos muy diversos, con las consiguientes dificultades de
interpretación y aplicación práctica;
- una gestión inadecuada en todos los niveles administrativos, desde el comunitario al de
las autoridades municipales.
Es importante sacar conclusiones de esta experiencia y dar los pasos correspondientes para
mejorar este aspecto particular de la política. Entre las reformas necesarias para una
mejor elaboración de las medidas figuran unos procedimientos perfeccionados de consulta,
una mejor integración con las medidas complementarias, un seguimiento más estricto de
las medidas legislativas, tanto administrativo como práctico, y mayor rigor en la
vigilancia y el control de la aplicación.
A fin de llevar a cabo estas reformas, está previsto crear los siguientes grupos de
diálogo ad hoc:
i) Se creará un Foro consultivo para consultas e intercambio de información entre los
sectores industria/producción, el mundo de la empresa, las administraciones regionales y
locales, asociaciones profesionales, sindicatos, organizaciones ecologista y asociaciones
de consumidores y las pertinentes Direcciones generales de la Comisión. Se cuenta con que
este Comité actúe a modo de organismo marco con subgrupos especializados que se irán
creando a medida que surjan problemas y temas concretos. El interés común de conseguir
que el desarrollo sea sostenible y la necesidad de aumentar la concienciación y el
consenso a la hora de aplicar la responsabilidad compartida ponen de manifiesto la
importancia de este Foro.
ii) Una red de ejecución compuesta por representantes de las administraciones nacionales
pertinentes y de la Comisión, en el ámbito de la aplicación práctica de las medidas
comunitarias; tendrá por objeto, fundamentalmente, el intercambio de información y
experiencia, y el desarrollo de planteamientos comunes a nivel práctico, bajo la
supervisión de la Comisión. Sin perjuicio de las prerrogativas y responsabilidades
específicas de la Comisión en lo que respecta a la aplicación y ejecución, conforme a
los artículos 155 y 169 del Tratado, la Red puede contribuir a promover la coherencia y
la igualdad en la aplicación y el cumplimiento de la política y las normas comunitarias
entre los Estados miembros. Ello implicará, entre otras cosas, intercambios de
información sobre innovaciones técnicas, iniciativas de control y acciones preventivas.
Los Estados miembros podrían también servirse de la experiencia o la asistencia de la
Red para recabar recomendaciones sobre los mecanismos locales o nacionales de cumplimiento
y sobre los acuerdos referentes a las auditorias y los informes.
iii) Se creará un grupo de estudio de política de medio ambiente, que incluirá
representantes de la Comisión y de los Estados miembros con rango de Director General; su
función consistirá en alcanzar una mutua compresión y llevar a cabo un intercambio de
ideas en materia de medidas y políticas ambientales. Su estructura será análoga a la
del Comité de Directores Generales de Industria, que ha trabajado de modo muy eficaz a lo
largo de los últimos años. Uno de sus propósitos esenciales es colmar la laguna debida
al hecho de que la comunicación entre la Comisión y los Estados miembros sobre temas
ambientales se ha limitado, en gran medida, a deliberaciones sobre propuestas específicas
en el Consejo y a intercambios en relación con procedimientos por infracción.
Estos tres grupos de diálogo van a servir, de manera especial, para fomentar un mayor
sentido de responsabilidad entre los principales agentes que colaboran entre sí, y para
garantizar una aplicación eficaz y transparente de las medidas. No se pretende que
dupliquen las tareas de los comités creadores en virtud de la legislación comunitaria
con el fin de hacer un seguimiento de determinadas medidas específicas, ni las de los
Comités creados por la Comisión en relación con temas de interés específico como la
protección de los consumidores, el desarrollo del turismo, etc., ni las de los Estados
miembros en lo que respecto a la aplicación y el cumplimiento de la política a nivel
nacional. Por último, no van a sustituir el diálogo que mantienen la industria y la
Comisión, sino que éste, en cualquier caso, va a intensificarse.
Exponemos a continuación algunas de las reformas prácticas que deberán llevarse a cabo.
Mejora de la legislación
- Elección y elaboración más cuidadosa de los instrumentos: la actuación legislativa
puede no ser siempre la mejor opción como primer paso, aunque pueda desempeñar una
función esencial a largo plazo.
- Las normas y las medidas legislativas pertinentes se someterán a consulta previa con el
Foro Consultivo y, antes de haberse concluido su contenido, serán objeto de una
«evaluación de aplicabilidad».
- La legislación sobre medio ambiente deberá contener disposiciones específicas de
aplicación, en particular cuando se hacen obligatorios unos niveles mínimos.
- Toda nueva legislación deberá tratarse en programas de formación y seminarios.
Aplicación
- Las directivas adoptadas a nivel comunitario deberán incorporarse a la legislación
nacional en los plazos aprobados por el Consejo.
- Los programas de descontaminación y de vigilancia acordados en el Consejo deberán
llevarse a la práctica cumpliendo los plazos convenidos.
- Todos los Estados miembros que aún no lo hayan hecho deberán establecer organismos y
procedimientos de vigilancia que garanticen el cumplimiento pleno y homogéneo de las
disposiciones legales y los requisitos asociados a las autorizaciones.
- La obligación de presentar informes que establecen diversas directivas y reglamentos, y
que ha sido recientemente objeto de una Directiva (45) compuesta sobre la presentación de
informes, deberá respetarse escrupulosamente.
- En razón de sus implicaciones para la competitividad relativa de las empresas en el
mercado interior, y con el fin de aplicar el principio «quien contamina, paga», se
realizará, antes de finales de 1993, un estudio exhaustivo de las multas y sanciones que
se aplican en distintas partes de la Comunidad.
- En lo que se refiere a la aplicación de la legislación y, sobre todo, a las
autorizaciones de emisiones al medio ambiente, deberá garantizarse una transparencia
máxima.
Integración de las políticas
- De conformidad con el Tratado (artículo 130R) y con el objetivo del desarrollo
sostenible, la dimensión ambiental se incorporará plenamente a todas las demás
políticas comunitarias.
- La elaboración de políticas y de legislación comunitaria incluirá una evaluación de
las repercusiones para el medio ambiente, prestando especial atención a los sectores del
mercado interior y del comercio internacional y a la política industrial, energética,
agraria, de desarrollo regional y de turismo.
- Los Estados miembros realizarán una integración similar aplicando las evaluaciones del
impacto ambiental a sus propios planes y programas.
- El incumplimiento de la legislación comunitaria y nacional puede dar lugar a daños al
medio ambiente así como a la propiedad, en sentido físico y financiero; puede también
falsear la competencia entre las empresas. En este contexto, podrían tener un importante
efecto incentivador o correctivo las disposiciones del artículo 171 del nuevo Tratado en
relación con la actuación del Tribunal de Justicia en caso de incumplimiento, que
incluyen la posibilidad de imponer una suma a tanto alzado o una multa coercitiva.
Intervención del público
- Dado que goza del derecho a la información sobre cuestiones de medio ambiente
(Directiva 90/313/CEE) (46), el público debe poder participar del modo más completo
posible en los procesos de toma de decisiones relacionados con las autorizaciones de
construcción, los permisos de funcionamiento, las licencias para emisiones o vertidos,
etc; los ciudadanos tienen un interés directo por la calidad del entorno en el que viven,
y además pueden dar un empuje considerable al buen comportamiento de las empresas en su
zona, quizá incluso como empleados o directivos; este principio debe también aplicarse a
la información que está a disposición de las instituciones comunitarias;
- Deberá elaborarse a nivel local, regional y nacional un mecanismo accesible y eficaz
para la presentación de quejas, a fin de aumentar la confianza entre el público, las
autoridades competentes y los establecimientos industriales o empresariales. En este
contexto, las quejas no deberían considerarse tanto una molestia como una ayuda. Para los
organismos de vigilancia, son un indicativo de que algo no funciona, y pueden mantener a
las autoridades competentes en contacto con una realidad de la que tal vez estén alejadas
geográficamente o que no puedan supervisar de forma continua.
- Los individuos y las agrupaciones públicas deberían tener un acceso factible a los
tribunales para garantizar la protección de sus derechos legítimos y asegurar que se
apliquen eficazmente las medidas ambientales y cesen las prácticas ilegales.
Responsabilidad ambiental
- La Comisión ya ha presentado una propuesta de Directiva sobre la responsabilidad civil
por los daños al medio ambiente causados por residuos (47).
- La Comunidad instaurará, lo antes posible, un mecanismo mediante el cual la persona o
el organismo responsable del daño al medio ambiente deberá reparar dicho daño; habrá
que procurar que se respete estrictamente el principio «quien contamina, paga».
- Para los casos en que no sea fácil identificar al autor de los daños al medio
ambiente, por ejemplo en el caso de contaminación de fuentes dispersas, habrá que
elaborar otros mecanismos de responsabilidad compartida.
Intervención de la Agencia Europea de Medio Ambiente
De conformidad con lo establecido en el Reglamento por el que se crea la Agencia, la
cuestión de si ésta debía ocuparse de supervisar la aplicación de las medidas
comunitarias se postergó hasta el examen que habrá de realizarse tras sus primeros dos
años de funcionamiento. En cualquier caso, sin embargo, la Agencia desempeñará un papel
clave en el terreno de la aplicación y el control en cuanto generador de datos sobre el
medio ambiente, organismo encargado de velar por la calidad y comparabilidad de los datos
y autor de informes sobre el estado del medio ambiente.
Informes sobre la aplicación
Por último, la Comisión seguirá presentando al Consejo, al Parlamento Europeo y al
público general informes sobre el grado y la calidad de la aplicación y el cumplimiento
en toda la Comunidad. Así pues, a medida que se incremente la cantidad y la calidad de la
información, gracias a unos mejores mecanismos de presentación de informes por parte de
los Estados miembros y unos datos más fiables obtenidos por la Agencia Europea de Medio
Ambiente, junto con la posible experiencia y las observaciones de la propuesta Red de
aplicación práctica de las medidas comunitarias, estos informes servirán como
indicadores del rendimiento y como mecanismo incentivador para la mejora general de la
aplicación y el control.
 
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