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CAPÍTULO 6
GESTIÓN DE RIESGOS Y ACCIDENTES
Además del objetivo general de conseguir un desarrollo sostenible, es fundamental que, en
lo que queda de decenio, se perfeccionen considerablemente la evaluación y gestión de
riesgos y la capacidad de reacción ante los accidentes y catástrofes. A continuación se
exponen brevemente los principales tipos de riesgos a los que se va a conceder prioridad
en el presente Programa.
6.1. Riesgos industriales
Para proteger el medio ambiente y la salud humana deben atajarse los riesgos
industriales en frentes tales como las actividades generales de la industria, el control
de productos químicos, la biotecnología y el etiquetado de productos. Mucho se avanzado
desde el punto de vista legislativo y de control en cumplimiento de los anteriores
programas comunitarios de medio ambiente:
- Directiva 82/501/CEE (30) relativa a los riesgos de accidentes graves en determinadas
actividades industriales, más conocida como Directiva «Seveso».
- Directiva 67/548/CEE (31) relativa a la aproximación de las disposiciones legales,
reglamentarias y administrativas en materia de clasificación, embalaje y etiquetado de
las sustancias peligrosas, y las Directivas que la modifican.
- Directivas sobre emisiones peligrosas a la atmósfera, vertidos al agua y gestión de
residuos tóxicos y peligrosos.
- Directiva 90/219/CEE (32) por la que se regula el uso de microorganismos modificados
genéticamente en laboratorios de investigación y fábricas industriales, y Directiva
90/220/CEE (32) sobre evaluación y gestión correctas de los riesgos que presenta la
liberación en el medio ambiente de organismos modificados genéticamente.
Sin embargo, queda mucho por hacer, sobre todo por lo que se refiere a los productos
químicos y a la biotecnología.
Los productos químicos son ya indispensables en la vida moderna. Casi todos los productos
contienen productos químicos o se fabrican o envasan con ellos. Actualmente se han
identificado más de 7 millones, de los cuales 100 000 se utilizan habitualmente en la
fabricación. No sólo cada vez hay más, sino que cada vez se fabrican en más
cantidades. Por ejemplo, tan solo la producción mundial de productos químicos orgánicos
ha pasado de 7 millones de toneladas en 1950 a 63 millones de toneladas en 1970 y a casi
250 millones de toneladas en el momento actual. La mayoría de los agentes químicos son
potencialmente peligrosos si no se utilizan correctamente o si se liberan en grandes
cantidades, ya sea intencional o accidentalmente.
Además, muchos productos químicos siguen siendo contaminantes mucho después de haber
servido para su fin inicial. En la industria, los productos químicos se utilizan sobre
todo en la elaboración de productos de papel, metales primarios y productos alimenticios,
el refinado de petróleo y la fabricación de tejidos, maquinaria de transporte, aparatos
y equipos eléctricos, caucho y plásticos.
En el apartado 1 del capítulo 4 ya se ha hablado de los aspectos más positivos de las
nuevas técnicas de ingeniería genética y biotecnología. No obstante, se teme que esta
nueva tecnología pueda presentar riesgos no sólo para la salud humana sino también para
todo el medio ambiente. Puede ocurrir que el uso generalizado y la liberación de nuevos
organismos modificados genéticamente afecten al delicado equilibrio natural o tengan
repercusiones sobre la evolución misma. Por lo tanto, la biotecnología deberá
imperativamente gestionarse de forma adecuada en la Comunidad Europea y en el resto del
mundo.
A la hora de reglamentar con respecto a la biotecnología habrá que buscar un equilibrio
para responder a los temores de la opinión pública con respecto a la salud y el medio
ambiente y a los intereses de la industria y la investigación. La Comunidad adoptó un
planteamiento preventivo manifiesto al promulgar una legislación que establecía una
serie común de normas sobre evaluación del riesgo ecológico y medidas de seguridad, con
objeto de proteger la salud de los ciudadanos y el medio ambiente y establecer un mercado
único para la biotecnología.
Por otra parte, la Comunidad está intentando movilizar el inmenso potencial disponible en
los órganos europeos de normalización con la intención de aplicar con eficacia la
biotecnología y apoyar su labor legislativa: el programa de normalización va a ampliarse
para incluir los métodos de identificación de OMG, de ensayo de normas en relación con
la evaluación de impacto y riesgos ambientales y los protocolos comunes de evaluación.
La Figura 9 es un diagrama que representa el proceso que hay que seguir con los productos
químicos existentes. En el Cuadro 15 se establecen las medidas prioritarias que habrá
que adoptar en lo que queda de década en relación con los riesgos industriales, los
productos químicos y la biotecnología.
Cuadro 15: Gestión de los riesgos
Objetivos
Metas hasta el año 2000
Medidas
Calendario
Agentes
a) ACTIVIDAD INDUSTRIAL
- Gestión de los riesgos industriales
Mejora de las normas de seguridad
Elaboración de normas de gestión de seguridad
Mejora y armonización de las medidas de aplicación
Evaluación exhaustiva de la experiencia dentro del marco de la Directiva 82/501/CEE
Informe al Consejo y al Parlamento, con el programa de acción necesario
Elaboración de normas para la evaluación y la gestión de riesgos
1993/1994
1995
En curso
CE
CE
Organizaciones
de normalización
Cobertura al 100 % de los establecimientos peligrosos
Evaluación exhaustiva de la aplicación
1994, 1998
CE
- Controles del medio ambiente en general
Mejora de la gestión y de las normas de procedimiento
Elaboración de normas para los sistemas de gestión ambiental
En curso
Organismos
de normalización
Auditoria ecológica (progresiva)
A partir de 1994
Empresas
b) CONTROL DE SUSTANCIAS QUÍMICAS
- Recogida de datos
Procedimiento eficaz de notificación para todas las sustancias químicas
Notificación de todas las sustancias químicas nuevas
Recogida de datos sobre todas las sustancias químicas existentes; reglamento del Consejo
sobre las sustancias químicas existentes
En curso
A partir de 1992
CE, EM,
Industria
CE, EM,
Industria
- Determinación de los riesgos
Mantenimiento/mejora de los criterios existentes de clasificación
Actualización continua a la luz del progreso técnico y científico
En curso
CE, EM
Ampliación de la lista de sustancias clasificadas
En curso
fabricantes e
importadores
- Evaluación de los riesgos
Principios comunes para las evaluaciones
Evaluación de 2 000 sustancias químicas producidas en grandes cantidades
Modificación de la Directiva 67/548/CEE
Reglamento del Consejo sobre las sustancias químicas existentes
1992/1993
A partir de 1993
CE
CE, EM,
Industria
Evaluación de 500 sustancias activas en plaguicidas no agrarios
Directiva del Consejo sobre plaguicidas no agrarios
A partir de 1994
CE, EM,
Industria
- Gestión de los riesgos
Fortalecer los vínculos entre las medidas de clasificación y de control
Crear el Comité Consultivo de reducción de los riesgos químicos
1992
CE + Industria
- Reducción de los riesgos
Programas de reducción de riesgos para 50 sustancias químicas prioritarias
Legislación y acuerdos voluntarios
A partir de 1994
CE, EM,
Industria
Objetivos
Metas hasta el año 2000
Medidas
Calendario
Agentes
Objetivos
Metas hasta el año 2000
Medidas
Calendario
Agentes
c) BIOTECNOLOGIÁ
- Gestión de los riesgos para el uso controlado de OGM
Cobertura de las instalaciones y actividades al 100 %
Medidas de seguridad eficaces en relación con el uso de OGM en la investigación y la
industria
Evaluación exhaustiva de la aplicación
Elaboración de criterios más detallados
En curso
A partir de 1992
CE
CE + EM
- Evaluación de los riesgos de la liberación de OGM al medio ambiente
Procedimiento eficaz de autorización para todas las liberaciones en la Comunidad, de
investigación e industriales
Supervisión de la exportación de OGM a terceros países
Evaluación exhaustiva de la aplicación y la adaptación técnica
Propuesta de instrumento normativo
En curso
1992
ídem
CE
- Evaluación de los riesgos
Planteamiento y principios comunes para la evaluación de los riesgos ambientales
Métodos comunes de prueba, identificación, etc.
Transporte seguro de los OGM
Desarrollo de metodologías de evaluación del riesgo
Evaluación y aceptación común de los métodos
Legislación CE
A partir de 1993
A partir de 1993
1992
CE + EM +
organizaciones de
normalización
(p. ej. CEN)
ídem
CE + EM
d) PROTECCIÓN DE LOS ANIMALES EMPLEADOS PARA FINES EXPERIMENTALES
Reducción de la experimentación con animales
Reducción en un 50 % del número de animales vertebrados empleados con fines
experimentales
Directiva 86/609/CEE (véase también la Declaración de Maastricht relativa a la
protección de los animales)
En curso
CE, EM,
Industria
6.2.
Seguridad nuclear y protección contra las radiaciones
En el Tratado EURATOM se establecen los objetivos y tareas de la Comunidad
con respecto a un uso pacífico de la energía nuclear. Recientemente, se ha concedido
especial atención a la seguridad nuclear dentro y fuera de la Comunidad. La credibilidad
cada vez mayor de las medidas comunitarias ante las consecuencias del accidente de
Chernóbil, el asunto «Transnuclear» y, más recientemente, la asistencia técnica y
económica para mejorar las medidas de seguridad en los reactores nucleares de la Unión
Soviética y los países de la Europa Central y Oriental ha aumentado la presión sobre la
Comunidad para que tome el liderazgo en el campo de la seguridad nuclear.
En la Comunidad en sí, la electricidad de origen nuclear supone actualmente el 34 % de
toda la electricidad producida en 132 centrales de energía de 6 Estados miembros de la
Comunidad. Este porcentaje es mayor en Europa que en cualquier otra parte del mundo, y es
el 60 % en Bélgica y el 70 % en Francia. Se prevé que, en el futuro, las centrales
nucleares van a seguir siendo una fuente de energía importante en la Comunidad Europea,
sobre todo teniendo en cuenta la independencia frente a terceros países que supone la
energía nuclear en relación con nuestro abastecimiento energético y su menor impacto
ambiental frente a otras fuentes de energía tradicionales como el carbón y el petróleo.
Por lo tanto, se debe seguir trabajando en seguridad nuclear y protección contra las
radiaciones y celebrar los pertinentes acuerdos de seguridad en relación con la gestión
de residuos nucleares y el desmantelamiento de las centrales que hayan quedado anticuadas.
Recientemente, además, se ha puesto claramente de manifiesto la significación
radiológica de la exposición de la población a concentraciones de radón dentro de los
edificios. En febrero de 1990, la Comisión publicó una Recomendación que seguía los
principios establecidos por la Comisión Internacional de Protección contra las
Radiaciones (CIPR) con los datos más recientes sobre el radón (33).
Para enfrentarse a todos estos tipos de exposiciones, el Tratado Euratom insta a la
Comunidad a establecer normas de seguridad uniformes para proteger la salud de los
trabajadores y la población y velar por que se apliquen, labor que tiene un componente
normativo, otro técnico y otro informativo.
Las normas básicas de seguridad se formularon por primera vez en el año 1959 en forma de
directivas, y constituyen el fundamento de una amplia política comunitaria de protección
contra las radiaciones, sobre todo porque se aplican a prácticamente todas las
actividades que pueden presentar riesgos para la población, los trabajadores y el medio
ambiente. Actualmente, cubren a casi 900 000 trabajadores en toda la Comunidad, en los
distintos sectores que se sirven de las radiaciones ionizantes, por ejemplo, las centrales
nucleares, la medicina, la industria y la investigación.
Puesto que la investigación y la tecnología nucleares están sujetas a cambios rápidos
y como aún van a evolucionar mucho la radiobiología y la radiopatología, en todo
momento se ha considerado conveniente mantener actualizadas las normas de seguridad. Ya se
ha hecho en varias ocasiones desde 1959, la última vez en 1984. La Comisión ha
presentado al Consejo una propuesta de directiva para actualizar las normas básicas de
seguridad y establecer un sistema riguroso de autorización previa y control de los
traslados de residuos radiactivos desde su origen hasta su destino definitivo (34).
Desde el accidente de Chernóbil, ocurrido en abril de 1986, la Comunidad ha establecido
una serie de controles comunes de los productos alimenticios (35) con objeto de proteger
la salud de los ciudadanos comunitarios y evitar conflictos en el mercado interior. En
marzo de 1990 (36) se adoptó un Reglamento para la prosecución de los controles por el
que se establece un mecanismo para regular después la vuelta a la normalidad. Se han
adoptado otros Reglamentos sobre los niveles de intervención aplicables en caso de
futuros accidentes a toda presencia potencialmente importante de radionúclidos en
productos alimenticios. Se considera que las normas vigentes constituyen un sistema
completo de protección en relación con los alimentos.
El accidente de Chernóbil puso también de manifiesto que debía suministrarse más
información a nivel internacional, nacional y local. Desde entonces, la Comunidad ha
adoptado dos medidas muy importantes a este respecto:
i) Un sistema comunitario de información rápida denominado ECURIE, creado en diciembre
de 1987 (37); ese sistema es compatible con un sistema parecido del OIEA establecido en el
Convenio sobre notificación rápida de accidentes nucleares.
ii) Una Directiva de noviembre de 1989 (38) relativa a la información de la población
sobre las medidas de protección sanitaria en caso de emergencia radiológica; esa
Directiva y la Comunicación posterior establecen el contenido de la información que debe
ofrecerse a la población en circunstancias normales y en una situación de emergencia.
Asimismo, la Comunidad está poniendo en práctica una serie de medidas en relación con
la información de la opinión pública, entre las que cabe citar la publicación y
distribución de manuales, folletos y vídeos dirigidos a profesionales de los medios y a
la opinión pública.
Al sector nuclear le conviene especialmente conservar la confianza de la población o,
incluso, aumentarla. Para ello es fundamental no sólo que la industria funcione según
unas normas de seguridad aceptablemente altas, sino también que ello sea manifiesto. A
tal fin deberá difundirse información pública desde fuentes fidedignas. Las
administraciones nacionales y las compañías de energía deben desempeñar aquí un papel
protagonista. Sin embargo, el Tratado Euratom da poder a la Comisión para comprobar el
funcionamiento y rendimiento de las instalaciones de control ecológico de los Estados
miembros. La Comisión ejerció este derecho de forma ocasional al principio de los años
60. En diciembre de 1989, la Comisión decidió elaborar un resumen de sus actividades en
este campo. Hasta ahora, se han efectuado visitas a la central nuclear de Philippsburg
(Alemania) y a las instalaciones de control de la radiactividad en el medio ambiente del
Ministerio de Sanidad de Luxemburgo. Hasta el año 2000 este programa va a avanzar
considerablemente. A solicitud de los Estados miembros o por iniciativa de la Comisión se
inspeccionarán los equipos de medición de vertidos de efluentes radiactivos y de control
ecológico. Se va a conceder una atención especial a la inspección de las instalaciones
en los emplazamientos que producen mayores temores entre la opinión pública.
Las centrales nucleares de la primera generación están quedando anticuadas o van a ser
desmanteladas en un futuro próximo. Puesto que este proceso va a continuar mientras sigan
utilizándose centrales nucleares para obtener energía, deben establecerse y aplicarse
con carácter de urgencia los criterios pertinentes de protección contra las radiaciones
aplicables a la clausura de centrales nucleares, el reciclado de los materiales y la
rehabilitación de los emplazamientos nucleares.
Entre las medidas adoptadas para mejorar la capacidad de reacción ante la eventualidad de
un accidente nuclear, están teniendo lugar una serie de iniciativas comunitarias sobre
asistencia mutua en caso de accidente nuclear o emergencia radiológica, por ejemplo,
reuniones periódicas de expertos en las que se estudia cómo utilizar mejor los recursos
disponibles ante la eventualidad de un accidente nuclear o una emergencia radiológica. Ya
se ha elaborado un primer borrador de inventario de los recursos disponibles para
contrarrestar los efectos de situaciones de estas características. Además de consolidar
lo relacionado con tareas concretas, las reuniones están creando por sí mismas una red
permanente de corresponsales en las administraciones competentes de los Estados miembros,
que va a servir para proporcionar una asistencia mutua óptima en la Comunidad cuando sea
preciso.
Va a trabajarse con especial empeño en el campo de la información y educación de la
población sobre temas relacionados con la radiactividad y la protección contra las
radiaciones. Concretamente, en la enseñanza primaria y media, va a ponerse a disposición
de los profesores material pedagógico de apoyo como parte de un amplio proyecto. La
adecuada formación de jóvenes científicos, personal médico y demás trabajadores
afectados por las radiaciones ionizantes va a seguir desempeñando un papel muy importante
en la protección radiológica. Actualmente se están estudiando varias medidas de apoyo
como, por ejemplo, un folleto formativo destinado a los trabajadores del sector del
transporte de materiales o residuos radiactivos, un vídeo sobre protección contra las
radiaciones en el radiodiagnóstico dirigido a los médicos generales y a los estudiantes
de medicina, folletos informativos para dentistas, etc.
Por último, con respecto a la gestión de residuos radiactivos, varios aspectos indican
que ha llegado el momento de empezar a elaborar una estrategia comunitaria sobre todos los
tipos de residuos radiactivos, incluidos los residuos industriales y clínicos generados
fuera del ciclo del combustible nuclear. Esa estrategia debe proponerse, como meta
primordial, velar por la protección del medio ambiente, los trabajadores y la población,
incluidas las generaciones futuras. En los trabajos preparatorios se tendrán en cuenta
los instrumentos comunitarios con que se cuenta actualmente y las consecuencias que el
mercado interior va a tener en la gestión de residuos radiactivos.
Un componente clave de esa estrategia va a ser una directiva comunitaria que modifica las
normas básicas de seguridad en relación con la protección contra las radiaciones para
incluir los traslados de todos los residuos radiactivos. La Directiva ya está en una fase
muy avanzada y va a aplicar las disposiciones vigentes sobre transporte de residuos
peligrosos a los residuos radiactivos. Según la propuesta que está debatiéndose
actualmente, todos los traslados de residuos radiactivos deben pasar por un riguroso
sistema de autorización y control desde su origen hasta su destino final.
En el Cuadro 16 figuran los objetivos, metas y medidas aplicables hasta el final del
decenio. En resumen, la Comunidad va a seguir perfeccionando las normas de seguridad
nuclear y protección contra las radiaciones con objeto de mantener su excelente historial
y, como complemento a todo ello, va a seguir esforzándose por mitigar las consecuencias
del accidente de Chernóbil y aumentar la seguridad de las centrales nucleares de los
países de la antigua Unión Soviética y de Europa central y oriental. De este último
aspecto va a tratarse con más detenimiento en el Capítulo sobre cooperación
internacional.
6.3. Protección civil y
urgencias ecológicas
Durante la ejecución del presente Programa, se va a consolidar este aspecto
de la actividad de la Comunidad porque contribuye a la creación de la Europa de los
Ciudadanos y, lo que es más importante, para reflejar el desarrollo político y
económico dentro y fuera de la Comunidad.
Dos factores en particular van a determinar las prioridades en este campo:
- En primer lugar, la necesidad de perfeccionar el estado de reacción general y la
capacidad operativa de los servicios de protección civil para garantizar la seguridad de
los seres humanos ante la eventualidad de un desastre natural o tecnológico.
- En segundo lugar, la necesidad de perfeccionar la reacción a las emergencias ante los
riesgos crecientes que plantean las grandes concentraciones industriales y la producción,
el almacenamiento y el transporte de sustancias y residuos tóxicos o peligrosos. Además,
es especialmente necesario intensificar la cooperación internacional para mejorar los
mecanismos de reacción en el caso de catástrofes ecológicas graves tales como incendios
forestales y derrames de petróleo que, por su envergadura, suelen superar la capacidad de
reacción eficaz de un país aislado.
Cuadro 16: Seguridad nuclear
Objetivos
Metas hasta el año 2000
Medidas
Calendario
Agentes
a) PERFECCIONAR LAS MEDIDAS DE SEGURIDAD
Actualizar las normas básicas de seguridad vigentes en la Comunidad de acuerdo con las
recomendaciones del ICRP de 1990
Modificación de la Directiva 80/836/Euratom
A partir de 1992
CE, EM
Mantener actualizadas las normas básicas de seguridad en relación al progreso
científico y las últimas recomendaciones del ICRP
ídem
En curso
CE, EM
Armonizar los requisitos comunitarios sobre seguridad nuclear
Amplicar los hábitos de seguridad de la Comunidad a los países de la antigua Unión
Soviética y de Europa central y oriental
Desarrollar y aplicar la Decisión del Consejo de 25 de julio de 1975
- Programa de asistencia técnica
- Ampliar la coordinación G-24 para incluir los países de la antigua Unión Soviética
En curso
A partir de 1991
A partir de 1991
CE, EM
CE, EM,
Industria
CE, G-24
Convenio marco internacional
Apoyo activo al OIEA en las tareas de preparación
A partir de 1992
CE, OIEA
b) VERIFICACIÓN DE LAS INSTALACIONES DE VIGILANCIA - ARTÍCULO 35 EURATOM
Reactivación de la disposición del Tratado
- Definir los objetivos y metas de la verificación
- Aplicación
A partir de 1991
En curso
CE
CE + EM
c) ESTRATEGIA DE GESTIÓN DE RESIDUOS
Completar las normas básicas de seguridad de forma que se incluya el traslado de residuos
radiactivos
Plan estratégico de gestión de residuos para todos los residuos radiactivos
Ampliar la modificación de la Directiva 80/836/Euratom
Establecer, adoptar y poner en práctica el plan estratégico
A partir de 1992
A partir de 1992
CE, EM
CE, EM,
Industria
d) MEJORA DE LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y DE LA EDUCACIÓN
Educación sobre protección contra las radiaciones en la escuela primaria y secundaria
Mejorar la calidad de la información pública
- Manual para profesores
- Folletos, vídeos
Conferencia permanente sobre salud y seguridad en la era nuclear
Elaboración y publicación de una guía sobre energía nuclear para periodistas
1992
En curso
En curso
1992
CE, EM
ídem
CE
CE
Recomendación de un enfoque armonizado en relación con la información pública sobre la
exposición al radón en los interiores
1993
CE
e) FORMACIÓN ADECUADA EN EL CAMPO DE LA PROTECCIÓN CONTRA LAS RADIACIONES
Mejorar la calidad de la ionización de distintos grupos profesionales
Cursos en diversos campos de la protección radiológica y la seguridad nuclear
A partir de 1992
CE
En la práctica, pues, va a haber que hacer avanzar más y mejor los procedimientos y
acuerdos de asistencia mutua en caso de catástrofes naturales y tecnológicas, incluida
la contaminación accidental; para optimizar la eficacia de las intervenciones en
situaciones de emergencia y catástrofes en terceros países va a ser necesaria una mayor
coordinación de las actividades de los Estados miembros dentro de la Comunidad y con las
organizaciones internacionales pertinentes (OMI, PNUMA, ONUSCD, etc). Podrán movilizarse
más recursos materiales y humanos de forma más adecuada mediante:
- Task Forces que respondan a distintos tipos de emergencias.
- Más cursos de formación y ejercicios de simulacro de mayor calidad.
- Sistemas de información y comunicación más perfeccionados que permitan transmitir con
más rapidez y eficacia información, instrucciones y decisiones entre los actores clave
en situaciones de emergencia.
La Comunidad, con la Comisión como impulsor, va a seguir desarrollando y consolidando la
red de información existente y los procedimientos operativos. Además, habrá que seguir
trabajando con renovado empeño en relación con la sensibilización y educación de la
población: al declarar al período comprendido entre junio de 1993 y mayo de 1994 Año
Europeo de la Protección Civil, la Comunidad ha proporcionado un impulso oportuno e
importante a este respecto. Las actividades emprendidas antes de ese Año y hasta su
finalización continuarán sistemáticamente, por lo menos hasta el año 2000, año en que
se clausurará la Década Internacional de las Naciones Unidas para la reducción de las
catástrofes naturales.
 
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