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RESUMEN
1. En los dos últimos decenios se han adoptado cuatro Programas comunitarios de medio
ambiente que han dado origen a casi 200 actos legislativos sobre contaminación de la
atmósfera, el agua y el suelo, gestión de residuos, normas de seguridad en relación con
los productos químicos y la biotecnología, normas de productos, evaluación de impacto
ambiental y protección de la naturaleza. El IV Programa de acción de las Comunidades
Europeas en materia de medio ambiente aún no ha concluido ( es aplicable hasta finales de
1992 ) y no podrán observarse todos sus efectos hasta dentro de algunos años. Mucho se
ha avanzado gracias a esos programas y medidas, pero ahora hacen falta una política más
ambiciosa y una estrategia más eficaz, según se desprende de la siguiente combinación
de factores:
i) La nueva edición del Informe sobre el Estado del medio ambiente, publicada al tiempo
que el presente Programa (1), indica que el estado general del medio ambiente de la
Comunidad se está degradando lenta pero inexorablemente pese a las medidas que se han
venido adoptando en las dos últimas décadas, sobre todo con respecto a los temas
planteados en el apartado 16. Este Informe también ha puesto de manifiesto algunas
deficiencias notables en la cantidad, calidad y comparación de los datos que son
fundamentales para las políticas y decisiones relacionadas con el medio ambiente. Ante
esta situación, es de capital importancia que la Agencia Europea de Medio Ambiente pueda,
por fin, empezar a funcionar.
ii) El planteamiento actual y las medidas vigentes no habían sido pensados para hacer
frente al aumento previsto de la competencia internacional ni a las tendencias generales
que registran la actividad y el desarrollo en la Comunidad, que van a presionar aún con
más fuerza sobre los recursos naturales y amenazar más seriamente a la calidad del medio
ambiente y, en definitiva, a la calidad de vida.
iii) Los problemas planetarios del cambio climático, la deforestación y la crisis
energética, la gravedad y persistencia de los problemas de subdesarrollo y la evolución
política y económica de Europa central y oriental están haciendo aumentar las
responsabilidades de la Comunidad Europea a nivel internacional.
2. El nuevo Tratado de la Unión Europea, firmado el 7 de febrero de 1992 por todos los
Estados miembros, ha introducido como objetivo principal de la Comunidad promover un
crecimiento sostenible que respete el medio ambiente (artículo 2). Entre las actividades
de la Unión incluye una política en el ámbito del medio ambiente (letra k del artículo
3) y especifica que tal política debe tender a alcanzar un grado de protección del medio
ambiente elevado y que las exigencias de la protección del medio ambiente deben
integrarse en la definición y en la realización de las demás políticas de la Comunidad
(apartado 2 del artículo 130R). En el nuevo Tratado se da también gran importancia al
principio de subsidiariedad (artículo 3B), y se declara que las decisiones deben tomarse
de la forma más próxima posible a los ciudadanos (artículo A). Además exige que la
política comunitaria de medio ambiente contribuya a fomentar medidas a escala
internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales de medio
ambiente (apartado 1 del artículo 130R). A este respecto, la Comunidad debe hacer todo lo
que esté en sus manos para encontrar soluciones con respecto al medio ambiente y al
desarrollo en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo
(UNCED) que va a celebrarse en Río de Janeiro en junio de 1992.
3. Todas las actividades humanas repercuten sobre el mundo biofísico que, a su vez,
repercute sobre ellas. La capacidad de controlar esta interrelación condiciona la
continuidad en el tiempo de las distintas formas de actividad y del potencial de
desarrollo económico y social. El éxito a largo plazo de las iniciativas comunitarias
más importantes como son el mercado interior y la unión económica y monetaria va a
depender del carácter sostenible de las políticas industrial, energética, agraria, de
transportes y de desarrollo regional, pero todas y cada una de estas políticas, tanto
aisladamente como cuando entran en contacto unas con otras, dependen, a su vez, de la
capacidad de carga del medio ambiente.
4. Para alcanzar el equilibrio deseado entre la actividad y el desarrollo de los seres
humanos, por un lado, y la protección del medio ambiente, por otro, debe compartirse la
responsabilidad con equidad y de forma claramente establecida en relación con el consumo
de recursos naturales y el comportamiento ante el medio ambiente, lo cual implica que
deben tenerse en cuenta las consideraciones ecológicas a la hora de formular y aplicar
políticas económicas y sectoriales, en las decisiones de los poderes públicos, en la
dirección y el desarrollo de los procesos de producción y en el comportamiento y
elecciones personales. Ello quiere decir también que entre las distintas partes, cuyas
prioridades a corto plazo pueden no coincidir, debe instaurarse un diálogo eficaz y una
actuación concertada. Tal diálogo sólo va a poder ser posible si está sustentado por
una información objetiva y fiable.
5. En el sentido que se le ha dado en el presente documento, la palabra «sostenible»
quiere ser reflejo de una política y una estrategia de desarrollo económico y social
continuo que no vaya en detrimento del medio ambiente ni de los recursos naturales de cuya
calidad dependen la continuidad de la actividad y del desarrollo de los seres humanos. En
el Informe de la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo (Informe Brundtland) se
entiende por desarrollo sostenible el que satisface las necesidades del presente sin poner
en peligro la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias
necesidades. Implica que debe protegerse el equilibrio general y el valor de la reserva de
capital natural, que hay que establecer otros criterios e instrumentos de evaluación de
los costes y beneficios a corto, medio y largo plazo para reflejar los auténticos efectos
socioeconómicos y los valores de consumo y conservación, y que los recursos deben
distribuirse y consumirse con justicia en todas las naciones y regiones del mundo. A este
respecto, el Informe Brundtland indica que los países desarrollados, con sólo el 26 % de
la población mundial, consumen el 80 % de la energía, el acero y otros metales y el
papel del mundo, y el 40 %, aproximadamente, de todos los alimentos.
6. Algunos de los requisitos que pueden aplicarse en la práctica para conseguir que el
desarrollo sea sostenible son los siguientes:
- Puesto que las reservas de materias primas son finitas, el camino que recorren las
sustancias a lo largo de las distintas fases de elaboración, consumo y uso tendría que
gestionarse de forma que se facilitara o fomentara su reutilización y reciclado de la
mejor manera posible para evitar el despilfarro y la merma de recursos naturales.
- La producción y el consumo de energía deberían racionalizarse.
- Deberían cambiar las pautas de comportamiento y consumo de la sociedad en sí.
7. Es evidente que el desarrollo sostenible es un objetivo al que no se va a poder llegar
en un período tan corto como el de vigencia del presente Programa. «Hacia un desarrollo
sostenible» ha de considerarse un paso importante en la larga lucha a favor de la
protección del medio ambiente y de la calidad de vida en la Comunidad y, en definitiva,
en todo nuestro planeta.
La función de la Comunidad en un escenario internacional más amplio
8. En su primera época, la política y actuación comunitarias en materia de medio
ambiente se centraron primordialmente en la solución de problemas especialmente agudos
dentro de la Comunidad. Posteriormente se apreció con más claridad que la contaminación
no se detenía antes sus fronteras y que, por tanto, era necesario intensificar la
cooperación con terceros países. En los últimos años, se ha avanzado aún más, y
ahora se admite de forma general que hay problemas de carácter mundial (cambio
climático, disminución de la capa de ozono, merma de la diversidad biológica, etc.) que
ponen gravemente en peligro el equilibrio ecológico de nuestro planeta en su conjunto.
9. Estos temas se tratarán, al más alto nivel, en la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Medio Ambiente y Desarrollo (UNCED). Así como en 1972 la Conferencia de la ONU
celebrada en Estocolmo creó una nueva conciencia y preocupación por el medio ambiente a
un amplio nivel internacional, también la UNCED podrá conseguir imprimir un nuevo
impulso a la voluntad política mundial de actuar con eficacia hacia una dimensión nueva.
Aparte de que, como está previsto, se aprueben convenios marco sobre el cambio climático
y sobre la diversidad biológica, y sobre los principios de conservación y desarrollo de
los bosques, UNCED va a allanar el camino con la aprobación de
- una «Carta de la Tierra» o declaración de los derechos y obligaciones básicos con
respecto al medio ambiente y al desarrollo;
- un mandato de actuación, «Agenda 21», que va a constituir un programa de trabajo
acordado para la comunidad internacional para el periodo a partir de 1992 y el siglo XXI.
10. En la declaración sobre el medio ambiente hecha en Dublín en junio de 1990, el
Consejo Europeo insistió en la especial responsabilidad de la Comunidad y de los Estados
miembros que la constituyen, en el escenario internacional más amplio, al afirmar que
«la Comunidad debe utilizar más eficazmente su posición de autoridad moral, económica
y política para impulsar los esfuerzos internacionales destinados a resolver problemas
mundiales y para fomentar un desarrollo sostenible y el respeto del patrimonio común
global». De acuerdo con la Declaración de Dublín, la Comunidad y los Estados miembros
deben proseguir sus esfuerzos por fomentar las actividades internacionales de protección
del medio ambiente y las dirigidas a las necesidades específicas de sus interlocutores en
el mundo en vías de desarrollo y en Europa central y oriental.
El mundo industrializado, del que forma parte la Comunidad, sólo tendrá credibilidad
ante los países en desarrollo si predica con el ejemplo. Cuando adopte y ponga en
práctica el presente Programa, la Comunidad estará en condiciones de asumir el liderazgo
del que se habla en la Declaración de Dublín.
La nueva estrategia sobre medio ambiente y desarrollo
11. El planteamiento que se ha adoptado al elaborar este nuevo Programa de política es
distinto del que se siguió en los programas anteriores:
- Se centra en los agentes y actividades que agotan los recursos naturales y causan otros
daños al medio ambiente, en vez de esperar a que surjan los problemas.
- Intenta cambiar las actuales tendencias y prácticas nocivas para el medio ambiente con
objeto de proporcionar las mejores condiciones para garantizar el bienestar y el
crecimiento socioeconómicos de la generación actual y las futuras.
- Tiene por objeto modificar las pautas sociales de comportamiento por medio de la
participación óptima de todos los sectores de la sociedad con ánimo de compartir la
responsabilidad, incluidas las administraciones públicas, las empresas públicas y
privadas y la población en general como ciudadanos y consumidores.
- La responsabilidad deberá compartirse por medio de una gama más amplia de instrumentos
que deberán aplicarse al mismo tiempo para resolver asuntos y problemas concretos.
12. Con respecto a cada uno de los temas principales se ha establecido una serie de
objetivos a largo plazo que indican la dirección o el impulso que se les debe imprimir
para conseguir un desarrollo sostenible, unas metas o resultados que deben alcanzarse
antes del año 2000 y una selección representativa de medidas encaminadas a la
consecución de esas metas o resultados. Estos objetivos y estas metas no constituyen
ninguna obligación jurídica sino, más bien, unos determinados logros o resultados a los
que hay que tender desde ahora para conseguir que el desarrollo sea sostenible. Las
actividades indicadas tampoco llevan consigo la obligación de adoptar una legislación al
respecto ni en la Comunidad ni en los Estados miembros.
(Nota: Dadas las diferencias
sustanciales y las deficiencias que se observan en la cantidad y calidad de los datos de
que se dispone en la actualidad, no ha sido posible fijar en el Programa objetivos ni
metas de la misma precisión.)
13. El Programa tiene en cuenta las distintas situaciones de cada región de la Comunidad
y, en particular, la necesidad de un desarrollo económico y social en las menos
prósperas. Tiene por objeto proteger y aumentar las ventajas inherentes a estas últimas
y asumir la protección de sus activos de mayor valor para que en ellos pueda
fundamentarse su desarrollo económico y social y su prosperidad. Por lo que se refiere a
las regiones más desarrolladas de la Comunidad, el objetivo consiste en restaurar y
mantener la calidad del medio ambiente y de sus recursos naturales para que puedan
continuar su actividad económica y mantener su calidad de vida.
14. El éxito de este planteamiento va a depender mucho de la circulación y la calidad de
la información sobre medio ambiente entre los distintos agentes, entre los que se incluye
la opinión pública. La función de la Agencia Europea de Medio Ambiente se considera que
va a ser también fundamental por lo que respecta a la evaluación y difusión de esa
información, a la hora de establecer una diferencia entre los riesgos reales y percibidos
y una base científica y racional en la que basar las decisiones y actividades que pueden
repercutir en el medio ambiente y en los recursos naturales.
15. Las actividades más importantes relacionadas con la motivación de la opinión
pública competen a esferas distintas de la comunitaria. La Comisión, por su parte, va a
hacer participar a sus servicios de información en una campaña de información y
concienciación en materia de medio ambiente.
La importancia de la educación para aumentar la sensibilización ecológica no debe
sobreestimarse y debería formar parte de los planes de estudios desde la misma enseñanza
primaria.
Desafíos y prioridades en materia de medio ambiente
16. El Programa trata de una serie de temas ecológicos: cambio climático, acidificación
y contaminación de la atmósfera, merma de los recursos naturales y de la diversidad
biológica, reducción y contaminación de los recursos hídricos, deterioro del medio
ambiente urbano y de las zonas costeras y, por último, el problema de los residuos. Estos
temas no constituyen una lista exhaustiva, pero revisten especial gravedad y presentan una
dimensión comunitaria por sus implicaciones en el mercado interior, las fronteras, los
recursos comunes o la cohesión, y porque repercuten de forma determinante en la calidad y
condición del medio ambiente en casi todas las regiones de la Comunidad.
17. Estos temas no van a tratarse como problemas sino como síntomas de una mala gestión
y de la existencia de abusos. Los auténticos «problemas» responsables de las pérdidas
y daños ecológicos los constituyen las pautas de conducta y consumo de los seres humanos
en la actualidad. Teniendo presente esta distinción y sin olvidar el principio de
subsidiariedad, se va a dar prioridad a nivel comunitario a los siguientes campos de
actuación con la intención de conseguir mejoras o cambios patentes durante el período
de vigencia del presente Programa:
- gestión sostenible de los recursos naturales: suelo, agua, espacios naturales y zonas
costeras
- lucha integrada contra la contaminación y reducción del volumen de residuos
- menor consumo de energías no renovables
- gestión más eficaz de los transportes, con unas decisiones de ubicación y unos modos
de transporte más eficaces y racionales desde el punto de vista ecológico
- conjuntos de medidas coherentes dirigidas a aumentar la calidad del medio ambiente
urbano
- mayor salud y seguridad públicas, con especial insistencia en la evaluación y gestión
de riesgos industriales, la seguridad nuclear y la protección contra las radiaciones.
Sectores seleccionados
18. El presente Programa ha seleccionado cinco sectores a los que va a dirigir sus
medidas: industria, energía, transportes, agricultura y turismo. Son sectores en los que
la Comunidad como tal desempeña un papel determinante y que tienen y originan problemas
que pueden resolverse con más eficacia a nivel comunitario. Han sido elegidos también
porque su impacto ambiental potencial o real es especialmente significativo y debido a
que, por su misma naturaleza, pueden desempeñar un papel decisivo en la consecución de
un desarrollo sostenible. Con el planteamiento que se va a seguir con respecto a estos
sectores se pretende no sólo proteger el medio ambiente como tal, sino también
beneficiar a los mismos sectores y conseguir que adquieran un carácter sostenible.
Industria:
19. Mientras que las medidas sobre medio ambiente que se han venido adoptando hasta ahora
tendían a ser de carácter prohibitivo e insistían en impedir una determinada
actuación, la nueva estrategia se inclina más por fomentar una actuación en
colaboración, planteamiento que refleja la concienciación cada vez mayor de la industria
y el mundo de los negocios de que, por un lado, son en gran medida responsables de los
problemas del medio ambiente, pero por otro, pueden y deben contribuir a solucionarlos. El
nuevo planteamiento se va a traducir, en particular, en un diálogo más estrecho con la
industria y en la promoción, en las circunstancias adecuadas, de acuerdos voluntarios u
otras formas de auto reglamentación.
No obstante, las medidas comunitarias son y serán muy importantes para evitar que se
falseen las condiciones de la competencia y para proteger la integridad del mercado
interior.
20. Los tres pilares sobre los que debe sustentarse la relación entre la industria y el
medio ambiente son:
- una gestión de recursos más adecuada tendente a racionalizar su consumo y a mejorar su
posición competitiva
- la información para conseguir que los consumidores elijan mejor y aumente la confianza
de la opinión pública en las actividades y controles de la industria y en la calidad de
los productos
- normas comunitarias aplicables a los procesos de fabricación y a los productos.
Al elaborar las medidas tendentes a dar un carácter sostenible al sector industrial, se
va a estudiar con especial atención la situación de las pequeñas y medianas empresas y
el tema de la competencia internacional.
A mediados de 1992 la Comisión va a publicar una extensa Comunicación sobre competencia
internacional y protección del medio ambiente.
Energía:
21. La política energética es un factor determinante para la consecución de un
desarrollo sostenible. Aunque el sector energético de la Comunidad está realizando
logros constantes en relación con problemas ecológicos regionales y locales tales como
la acidificación, los problemas mundiales son cada vez más importantes. El reto del
mundo ante el futuro va a ser hacer compatibles el crecimiento económico, un suministro
eficaz y seguro de la energía y un medio ambiente limpio.
22. Para lograr este equilibrio va a hacer falta una estrategia que vaya mucho más allá
del período cubierto por el Programa. Los objetivos fundamentales de la estrategia hasta
el año 2000 van a ser aumentar el rendimiento energético y desarrollar programas
tecnológicos estratégicos con los que conseguir que se consuma menos carbono mediante,
por ejemplo, el uso de energías renovables alternativas.
Transporte:
23. Los medios de transporte son fundamentales para la distribución de bienes y
servicios, el comercio y el desarrollo regional. Las tendencias que se observan
actualmente en el sector del transporte en la Comunidad indican en todos los casos que nos
dirigimos hacia una situación en la que el rendimiento va a ser menor y mayor la
congestión, la contaminación, las pérdidas de tiempo y de valor, los daños a la salud,
los riesgos para la vida y las pérdidas económicas generales. Se teme que la demanda de
transportes y el tráfico van a crecer más rápidamente todavía con la realización del
mercado interior y con la evolución política y económica de Europa central y oriental.
24. Una estrategia a favor de un transporte sostenible exige una combinación de medidas
tales como:
- una planificación económica y de los usos del suelo más adecuada a nivel local,
regional, nacional e internacional;
- planificación, gestión y utilización más adecuadas de los servicios e
infraestructuras de transportes; inclusión de los costes reales de las infraestructuras y
del medio ambiente en las políticas y decisiones de inversión y en los costes que recaen
sobre el usuario;
- desarrollo del transporte público y mejora de su situación competitiva;
- perfeccionamiento técnico continuo de vehículos y combustibles y promoción del uso de
combustibles menos contaminantes;
- uso de los vehículos privados más racional desde el punto de vista ecológico
fomentado, por ejemplo, con la introducción de cambios en las normas y hábitos de
conducción.
Coincidiendo con el presente Programa, la Comisión ha publicado una amplia Comunicación
sobre transportes y medio ambiente y la necesidad de un transporte sostenible.
Agricultura:
25. Los agricultores son los protectores del suelo y del campo. Al haber mejorado el
rendimiento, el grado de mecanización, los acuerdos de transporte y comercialización, el
comercio internacional de productos alimenticios y piensos para el ganado, han podido
cumplirse los objetivos del Tratado original que consistían en garantizar el suministro
de alimentos a precios razonables, estabilizar los mercados y aumentar el nivel de vida de
la comunidad agraria. Pero, por otra parte, los cambios en las prácticas agrarias de
muchas regiones de la Comunidad han derivado en la explotación excesiva y la degradación
de los recursos naturales de los que, en última instancia, depende la propia agricultura:
el agua, el aire y el suelo.
26. Además de la degradación del medio ambiente, han ido apareciendo otros problemas
graves como resultado del exceso de producción y los excedentes, la despoblación rural,
el presupuesto comunitario y el comercio internacional (por lo que se refiere tanto a los
productos agrarios como a los acuerdos comerciales internacionales). En estas
circunstancias, habrá que alcanzar un equilibrio más justo entre la actividad agraria,
otras formas de desarrollo rural y los recursos naturales del medio ambiente, lo cual es
razonable desde el punto de vista no sólo ecológico sino también agrario, social y
económico.
27. El Programa se fundamenta en las propuestas de reforma de la PAC y de desarrollo de
los bosques comunitarios presentadas por la Comisión, con objeto de lograr un desarrollo
equilibrado y dinámico de las zonas rurales de la Comunidad en el que se reúnan las
funciones productiva, social y ecológica del sector.
Turismo:
28. El turismo es un elemento muy importante en la vida económica y social de la
Comunidad, refleja las aspiraciones legítimas de las personas de disfrutar de otros
lugares, conocer otras culturas y sacar provecho de actividades distintas o del descanso
fuera de su casa y del trabajo. Es también una fuente de ingresos importante para muchas
regiones y ciudades de la Comunidad, y puede contribuir de forma especial a la cohesión
económica y social de las regiones periféricas. El turismo es un ejemplo claro de la
estrecha relación existente entre el desarrollo económico y el medio ambiente, con toda
su secuela de beneficios, tensiones y posibles conflictos. Si se planifican y controlan
adecuadamente, el turismo, el desarrollo regional y la protección del medio ambiente
podrán ir a la par. Si se respetan la naturaleza y el medio ambiente, sobre todo en las
zonas costeras y de montaña, el turismo podrá llegar a ser beneficioso y duradero.
29. Según previsiones de la Organización Mundial del Turismo la actividad turística va
a aumentar de forma considerable hacia y desde Europa a lo largo de la presente década.
Este aumento va a registrarse sobre todo en la región mediterránea y en tipos concretos
de localidades tales como ciudades y pueblos históricos y en las zonas costeras y de
montaña. El Plan Azul del PNUMA para el Mediterráneo prevé que, por lo menos, va a
duplicarse el volumen de residuos sólidos y aguas residuales generados por el turismo en
el año 2000, y que, probablemente, va a duplicarse también el suelo ocupado por
viviendas para turistas.
30. La Comunidad Europea ayuda al turismo invirtiendo en las infraestructuras que le son
necesarias. A veces actúa también como «animador» en relación con otros intereses.
Sin embargo, en cumplimiento práctico del principio de subsidiariedad y del espíritu de
la responsabilidad compartida, la auténtica labor de conciliación de la actividad y el
desarrollo del turismo y la protección de los valores naturales y culturales, para
conseguir un equilibrio sostenible, se va lleva a cabo, principalmente, en otras esferas
que no son la comunitaria, es decir, a nivel de los Estados miembros, las administraciones
regionales y locales, la propia industria turística y todos y cada uno de los turistas.
Las tres líneas de actuación principales descritas en el Programa tratan de:
- la diversificación de las actividades turísticas, con una gestión más adecuada del
fenómeno del turismo de masas y el fomento de otros tipos de turismo
- la calidad de los servicios turísticos, con medidas de información y sensibilización,
técnicas de gestión y servicios de visitantes
- el comportamiento de los turistas, con campañas en los medios de información, códigos
de conducta, elección del medio de transporte, etc.
La ampliación de la gama de instrumentos
31. Los anteriores programas de acción se han basado casi exclusivamente en medidas
legislativas. Si se quiere provocar cambios sustanciales en las actuales tendencias y
prácticas, y hacer participar a todos los sectores de la sociedad compartiendo plenamente
las responsabilidades, se requiere un abanico más amplio de instrumentos. La propuesta
puede categorizarse como sigue:
i) instrumentos legislativos creados para fijar niveles básicos de protección de la
salud pública y del medio ambiente, sobre todo en casos de alto riesgo, para realizar
compromisos internacionales de ámbito mayor y elaborar las normas y estándares
comunitarios necesarios para mantener la integridad del mercado interior;
ii) instrumentos de mercado, dirigidos a sensibilizar a fabricantes y consumidores para
que consuman los recursos naturales con responsabilidad y eviten la contaminación y los
residuos, y ello mediante la inclusión de los costes medioambientales externos (a través
de la aplicación de incentivos y elementos disuasorios económicos y fiscales, de la
responsabilidad civil, etc) con objeto de fijar correctamente los precios, de modo que los
bienes y servicios menos nocivos para el medio ambiente no se encuentren, en el mercado,
en una situación desventajosa frente a competidores que contaminan o despilfarran
recursos;
iii) instrumentos horizontales de apoyo, incluyendo más información básica y
estadística, investigación científica y desarrollo tecnológico (sobre tecnologías
menos contaminantes y sobre tecnologías y técnicas dirigidas a solucionar los actuales
problemas ecológicos), mejor planificación sectorial y territorial, educación e
información al público y al consumidor, formación profesional y continua;
iv) mecanismos de asistencia financiera: además de las líneas presupuestarias con
objetivos directos en materia de medio ambiente, por ejemplo LIFE, los Fondos
Estructurales, en particular ENVIREG, proporcionar cantidades importantes para financiar
actividades de mejora del medio ambiente. Por otra parte, el nuevo Fondo de cohesión
sobre el que se adoptó una decisión en la Cumbre de Maastricht tiene por objeto
cofinanciar proyectos de mejora del medio ambiente en España, Grecia, Portugal e Irlanda.
El apartado 2 del artículo 130R del nuevo Tratado establece que la política de la
Comunidad en el ámbito del medio ambiente debe tener como objetivo alcanzar un nivel de
protección elevado según los principios de cautela y de acción preventiva y teniendo
presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la
Comunidad. Asimismo dispone que las exigencias de protección del medio ambiente deben
integrarse en la definición y en la realización de las demás políticas de la
Comunidad. A este respecto, todas las actividades de los fondos comunitarios y, en
particular, de los Fondos Estructurales, deben tener en cuenta las consideraciones
ecológicas y cumplir la legislación medioambiental. No obstante, hay que señalar que el
nuevo Tratado establece en el apartado 4 de su artículo 130S que, sin perjuicio de
determinadas medidas de carácter comunitario, los Estados miembros tendrán a su cargo la
financiación y la ejecución de la política en materia de medio ambiente.
El principio de subsidiariedad
32. El principio de subsidiariedad va a tener una función importante a la hora de velar
por que los objetivos, metas y actividades del presente Programa se hagan plenamente
efectivos por medio de las iniciativas y actividades adecuadas en las esferas nacional,
regional y local. En la práctica, va a servir para tener plenamente en cuenta las
tradiciones y los puntos sensibles de las distintas regiones de la Comunidad y la
rentabilidad de diferentes actividades, y para poder elegir más adecuadamente entre
distintas actividades y combinaciones de instrumentos a nivel de la Comunidad y a otros
niveles.
Los objetivos establecidos en el Programa y la meta a la que, en definitiva, se tiende,
que es conseguir que el desarrollo sea sostenible, sólo podrán realizarse si todos los
agentes involucrados trabajan de forma concertada y en colaboración. Según el Tratado de
la Unión Europea, la Comunidad intervendrá, conforme al principio de subsidiariedad,
sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados
de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor,
debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario.
33. El Programa combina el principio de subsidiariedad con el concepto más amplio de
responsabilidad compartida. Este concepto implica no tanto la opción por una actividad
desde una esfera con exclusión de las demás sino, más bien, una combinación de agentes
e instrumentos en las esferas adecuadas, sin cuestionar la división de competencias entre
la Comunidad, los Estados y las administraciones regionales y locales.
En el Cuadro 18 del documento se indica cómo se pretende combinar los distintos agentes y
en la columna correspondiente a los agentes en los demás cuadros figuran los que se
consideran más adecuados para poner en práctica las medidas correspondientes.
Puesta en marcha del Programa
34. Hasta ahora, la protección del medio ambiente en la Comunidad se ha venido haciendo,
sobre todo, según un planteamiento legislativo (desde arriba). La estrategia que propone
el presente Programa consiste en hacer participar a todos los agentes económicos y
sociales (desde abajo). Para que ambos planteamientos puedan complementarse y ser eficaces
tiene que instaurarse un diálogo dentro de esta asociación y ser de calidad.
35. Inevitablemente va a tener que transcurrir bastante tiempo para que los actuales
hábitos de consumo y comportamiento se orienten hacia el desarrollo sostenible. En la
práctica, la eficacia de esta estrategia va a depender en un futuro próximo de la
calidad de las medidas que se decidan y de las disposiciones que se adopten para hacerlas
cumplir, lo cual obligará a elaborar las medidas con más cuidado, a coordinarlas más
eficazmente con otras políticas e integrarlas en éstas, a realizar un seguimiento más
sistemático y a llevar a cabo una vigilancia más estricta del cumplimiento.
36. Con vistas a estos objetivos, sin perjuicio del derecho de iniciativa de la Comisión
ni de su responsabilidad para velar por la correcta ejecución de las normas comunitarias,
la Comisión va a convocar los siguientes grupos de diálogo ad hoc:
i) Un Foro Consultivo General formado por representantes de la empresa, consumidores,
sindicatos y organizaciones profesionales, organizaciones no gubernamentales y
administraciones locales y regionales.
ii) Una Red de ejecución compuesta por representantes de las administraciones nacionales
pertinentes y de la Comisión que se va a ocupar de asuntos relacionados con el
cumplimiento práctico de las medidas comunitarias. Va a tener por objeto,
fundamentalmente, intercambiar información y experiencia y preparar planteamientos
comunes a nivel práctico, bajo la supervisión de la Comisión.
iii) Un Grupo de examen de la política de medio ambiente, formado por representantes de
la Comisión y de los Estados miembros con rango de Director General, encargado de
intercambiar opiniones y de buscar una comprensión mutua en relación con la políticas y
las medidas de medio ambiente y prestarán su asesoramiento.
37. Estos tres grupos de diálogo van a servir, de forma especial, para fomentar la
responsabilidad compartida en la práctica entre los principales agentes asociados y para
controlar que la aplicación de las medidas se haga con transparencia y eficacia. No van a
realizar las mismas labores de los comités establecidos por la normativa comunitaria para
efectuar el seguimiento de medidas concretas, ni de los establecidos por la Comisión en
relación con temas de interés específico como la protección de los consumidores, el
desarrollo del turismo, etc. ni por los Estados miembros con respecto a la ejecución y
cumplimiento de la política nacional. Por último, tampoco van a sustituir al diálogo
que en la actualidad mantiene la industria y la Comisión que, al contrario, va a
intensificarse.
Revisión del Programa
38. Si bien está dirigido esencialmente hacia el año 2000, se examinará y remodelará a
finales de 1995 a la luz de la nueva información pertinente, los resultados de la
investigación y los futuros cambios en las demás políticas comunitarias, p. ej.
industria, energía, transporte, agricultura y los fondos estructurales.
Conclusión
39. El presente Programa constituye, en sí mismo, un punto de inflexión para la
Comunidad. Así como el desafío de los años 80 fue la realización del mercado interior,
la reconciliación de medio ambiente y desarrollo es uno de los principales retos a los
que se enfrentan la Comunidad y el mundo en la década de los 90. «Hacia un desarrollo
sostenible» no es un programa concebido sólo para la Comisión, ni va exclusivamente
dirigido hacia los ecologistas. Proporciona una marco para un nuevo planteamiento del
medio ambiente y de la actividad y el desarrollo económico y social, y se necesitará una
auténtica voluntad en todos los niveles de los espectros políticos y empresariales, y
todos los miembros del público deberán participar como ciudadanos y consumidores para
conseguir que funcione.
40. El Programa no pretende «arreglarlo todo». Se tardará bastante hasta que se hayan
modificado los hábitos de comportamiento y consumo y se haya alcanzado la vía del
desarrollo sostenible. El objetivo primordial del Programa es, por consiguiente, romper
las tendencias. La idea básica es que la generación actual debe dejar el medio ambiente
a la siguiente generación en un estado apropiado para mantener la salud pública y el
bienestar social y económico a un nivel elevado. Como meta intermedia, el estado del
medio ambiente, el nivel y la calidad de los recursos naturales y el potencial de
desarrollo al final de la actual década deberían reflejar una mejora significativa
respecto a la situación de hoy en día. El camino hacia el desarrollo sostenible bien
puede ser largo y arduo, pero los primeros pasos hay que darlos AHORA.
Estructura del documento
41. El documento se divide en tres partes, las dos principales de las cuales se refieren a
las acciones internas y externas. Esta distinción se establece con el fin de reflejar,
por una parte, lo que puede hacerse, en términos políticos y jurídicos, dentro de la
propia Comunidad, dados los poderes y los procedimientos que figuran en los Tratados, y
por otra lo que pueden hacer la Comunidad y los Estados miembros que la constituyen para
contribuir a una relación de cooperación con otros países desarrollados o en vías de
desarrollo en lo referente a los temas y problemas de carácter regional o mundial.
42. En la primera parte se resumen el estado del medio ambiente en la Comunidad y las
crecientes amenazas a su salud (Capítulo 1), y se desarrolla una nueva estrategia para
romper las tendencias actuales y marcar un nuevo rumbo hacia el desarrollo sostenible
(Capítulo 2). La estrategia comporta la intervención activa de todos los principales
agentes de la sociedad (Capítulo 3) empleando una gama más amplia de instrumentos,
incluidos los instrumentos de mercado y una mejor información, educación y formación
(Capítulo 7) para lograr avances concretos o cuantificables en el medio ambiente o en los
hábitos de consumo y comportamiento (Capítulo 5).
43. Se hará un esfuerzo especial, concentrado, en el caso de cinco sectores de gran
importancia pan comunitaria (Capítulo 4) y en relación con la prevención y la gestión
de los riesgos y accidentes (Capítulo 6).
44. Aspirando a la máxima concisión y claridad, las medidas que, en su conjunto,
constituyen el programa de acción aparecen en una serie de cuadros que son, en su
mayoría, aunque no en su totalidad, uniformes.
Estos cuadros se estructuran de modo que indican
- los objetivos a largo plazo en los distintos ámbitos
- las metas cualitativas y cuantitativas que deberán alcanzarse hasta el año 2000
- las medidas especificas que deberán tomarse
- los plazos propuestos para estas medidas
- los agentes o sectores de actividad que habrán de participar.
De acuerdo con el principio de subsidiariedad, los agentes que desempeñan el papel
principal van en letra itálica, por ejemplo EM.
45. Por último, la primera parte pretende indicar de qué forma puede compartirse la
responsabilidad en la práctica (Capítulo 8), y se proponen medidas para asegurar la
aplicación y el cumplimiento satisfactorios del Programa en la Comunidad (Capítulo 9).
46. En la segunda parte se resumen las amenazas y los problemas ambientales en la esfera
internacional más amplia (Capítulo 10) y las medidas que adoptarán o que pueden adoptar
la Comunidad y los Estados miembros que la constituyen en el contexto de la cooperación
general, internacional y bilateral (Capítulos 11 y 12 resp.) en relación con las
problemáticas de ámbito mundial y regional y con la compaginación de la protección del
medio ambiente y el crecimiento en los países en vías de desarrollo y en Europa central
y oriental. El Capítulo 13 trata de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio
Ambiente y Desarrollo que tendrá lugar en junio de 1992. Hace también referencia a la
correlación entre las dimensiones interna y externa de la política comunitaria de medio
ambiente.
47. La tercera parte es bastante breve y de carácter general; se ocupa de la selección
de prioridades (Capítulo 14), del tema de los costes (Capítulo 15) y de la intención de
realizar un examen del Programa en una fase intermedia, en 1995 (Capítulo 16). En un
documento que presenta una política y estrategia dirigida hacia la ruptura de las
tendencias no se trata tanto de elegir medidas prioritarias como de definir una «vía
crítica»; no obstante, el Programa incluye una lista de medidas horizontales y de campos
de acción a los que debe concederse prioridad. Por lo que se refiere a los costes, el
documento indica que en el sector del medio ambiente es difícil cuantificar los costes
reales, en parte debido a la práctica tradicional de tratar el medio ambiente como si
fuera una fuente inagotable de materias primas gratuitas y de sumideros para los residuos,
y en parte porque no se ha hecho lo suficiente por determinar los costes reales que se
producen de no tomarse medida alguna. Consecuentemente, presenta un plan de 5 puntos para
diseñar, en el futuro, mecanismos adecuados de evaluación de costes.
 
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