Resolución de 13 de enero de 2000, de la Secretaría General de Medio Ambiente, por la que se dispone la publicación del Acuerdo de Consejo de Ministros, de 7 de enero de 2000, por el que se aprueba el Plan Nacional de Residuos Urbanos.
BOE 28, de 02-02-00

El Consejo de Ministros, en su reunión de 7 de enero de 2000, adoptó, entre otros, un Acuerdo por el que se aprueba el Plan Nacional de Residuos Urbanos.

Con el fin de asegurar la efectividad de su publicidad, esta Secretaría General de Medio Ambiente ha resuelto disponer la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» del citado Acuerdo, como anexo a la presente Resolución.

Madrid, 13 de enero de 2000.

El Secretario general, 
Juan Luis Muriel Gómez.

ANEXO
PLAN NACIONAL DE RESIDUOS URBANOS (2000-2006)

ÍNDICE

1. Introducción.

2. Ámbito de aplicación.

3. Marco legal.

4. Diagnóstico de la situación actual.

5. Principios rectores del Plan Nacional de Residuos Urbanos.

6. Objetivos.

7. Desarrollo del plan.

8. Control estadístico.

9. Concienciación ciudadana y formación.

10. Inversiones.

11. Financiación.

12. Seguimiento y revisión del plan.


1. Introducción 

La Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, establece en su artículo 5 que la Administración General del Estado elaborará diferentes planes nacionales de residuos, mediante «la integración de los respectivos planes autonómicos, en los que se fijarán los objetivos específicos de reducción, reutilización, reciclado y otras formas de valorización y eliminación». La misma obligación se deriva para España de la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo.

El Plan Nacional de Residuos Urbanos (en adelante, PNRU) se inspira en los principios recogidos en el artículo 1.1 de la Ley 10/1998, de Residuos, y tiene por objeto prevenir la producción de residuos, establecer sus sistemas de gestión y promover, por este orden, su reducción, reutilización, reciclado y otras formas de valorización.

El Plan se desarrolla, entre otros, a través de los siguientes objetivos específicos: Estabilizar, en términos absolutos, la producción nacional de residuos urbanos, lo que equivale a reducir la generación per cápita; implantar la recogida selectiva; reducir, recuperar, reutilizar y reciclar los residuos de envases; valorizar la materia orgánica de los RU, en particular mediante su compostaje, y eliminar de forma segura las fracciones no recuperables o valorizables de los mismos. Por otra parte el Plan contempla una serie de actuaciones, aplicadas mediante líneas o programas específicos, evaluándose el coste de las inversiones necesarias y su forma de financiación.

La participación social queda garantizada a través del Consejo Asesor de Medio Ambiente y de las organizaciones que lo integran.

El Plan incorpora las directrices, prioridades y criterios establecidos por la Unión Europea, y viene a dar respuesta a la obligación de establecer planes de gestión de residuos, tal y como se especifica en la Directiva 91/156/CEE, conocida como «Directiva marco» de residuos y que modifica la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio, relativa a los residuos. Esta Directiva establece la obligatoriedad de los Estados miembros de fomentar el desarrollo de tecnologías limpias, la valorización de residuos mediante reutilización y reciclado, así como la utilización de los residuos como fuente de energía. Para conseguir estos objetivos las autoridades competentes deberán establecer planes de gestión de residuos.

Por tanto, este Plan Nacional, además de responder a esta obligación legal, queda encuadrado dentro del marco normativo vigente, tanto nacional como comunitario, tiene en cuenta la normativa y disposiciones recientemente aprobadas, como la Directiva del Consejo, 99/31/CE, de 26 de abril, relativa al vertido de residuos. Las reducciones en los volúmenes de residuos destinados a eliminación que se contemplan en este Plan permitirán cumplir con las exigencias de esta Directiva.

El Plan Nacional incorpora, además, otras recomendaciones y estrategias en la gestión de residuos, como son las establecidas en la Conferencia de Estocolmo de 1972, la Conferencia de Río de 1992, el V Programa de Acción de la Unión Europea «Hacia un Desarrollo Sostenible», y la Resolución del Consejo, de 24 de febrero de 1997, sobre una estrategia comunitaria de gestión de residuos.

Así, el V Programa de Acción de la Unión Europea «Hacia un Desarrollo Sostenible» establece una estrategia comunitaria de gestión de residuos hasta el año 2000 basada en la siguiente jerarquización de opciones para la gestión:

1. Prevención.

2. Reutilización.

3. Reciclado.

4. Valorización energética.

5. Eliminación en vertedero.

Esta jerarquización de opciones se ha venido incorporando a la legislación española y como tal aparece contemplada en la Ley 10/1998, de Residuos (Exposición de motivos de la Ley y en los artículos 1 y 6, entre otros).

Igualmente, la Resolución del Consejo, de 24 de febrero de 1997, sobre una estrategia comunitaria de gestión de residuos, recoge una serie de consideraciones, que han sido ya incorporadas en nuestro ordenamiento jurídico, sobre residuos, a través de la Ley 11/1997, 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases y de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, y aplicadas en este Plan. Entre ellas podemos destacar las siguientes:

a) El problema del crecimiento en el volumen de residuos generados: En este Plan se incluyen objetivos y actuaciones para reducir esta tendencia, amén del principio de prevención que inspira tanto este Plan como la Ley 11/1997, de Envases y Residuos de Envases, y la Ley 10/1998, de Residuos.

b) Aplicación de una política comunitaria global de gestión integrada de residuos: En la medida en que esa política comunitaria existe y ha sido explicitada en Directivas, Reglamentos, Resoluciones o Decisiones, queda recogida en la legislación nacional básica, en particular en las dos leyes citadas. Este Plan pretende abordar el problema de los residuos urbanos en su integridad, con un enfoque holístico en el que se trata de combinar las soluciones parciales para cada caso particular de forma que se optimice la solución global.

c) Lograr un desarrollo sostenible con alto nivel de protección del medio ambiente: Este principio está recogido en el artículo 1.1 de la Ley 10/1998, de Residuos.

Por otra parte este Plan constituye un instrumento básico para hacer sostenible, en el tiempo, la gestión de residuos urbanos en España.

d) Disponer de estadísticas fiables en la planificación: En el artículo 7.d de la Ley 10/1998, de Residuos, se incluye la obligación de generar, elaborar y suministrar los datos básicos sobre residuos producidos o gestionados y en el artículo 15 del Reglamento de la Ley 11/1997, de Envases y Residuos de Envases (aprobado mediante Real Decreto 782/1998, de 30 de abril) se regula el procedimiento de información a las Administraciones públicas que deben observar los entes participantes en la gestión de estos residuos. En este Plan se contempla la elaboración de un Inventario Nacional o Sistema Estadístico de Información en materia de generación y gestión de residuos urbanos.

e) Todos los agentes económicos deben cargar con su parte específica de responsabilidad en la gestión (desde la concepción del producto a la eliminación del residuo), basándose en los principios de «quien contamina paga» y de responsabilidad compartida: Estos conceptos se recogen en la Ley 10/1998, de Residuos (artículo 7, entre otros) y en la Ley 11/1997, de Envases y Residuos de Envases (artículos 6 y 10, entre otros).

f) La prevención como primera prioridad en la jerarquía de actividades de gestión: Principio recogido en la Ley 10/1998, de Residuos (artículos 1.1 y 9.2, entre otros) y en la Ley 11/1997, de Envases y Residuos de Envases (artículo 3.c, en particular). En este Plan se establecen objetivos cuantificados, tanto totales como de reutilización.

g) Fijar objetivos cuantitativos para reducir la cantidad de residuos e incrementar los niveles de reutilización, reciclado y valorización: Tal y como se indican en el artículo 5 de Ley 11/1997, de Envases y Residuos de Envases, y en los artículos 6 y 9.2 de la Ley 10/1998, de Residuos, complementados con los objetivos cuantitativos que se contemplan en este PNRU.

h) Fomento de la valorización de los residuos y reducción de la cantidad destinada a eliminación: Este Plan constituye un importante, más aún, decisivo instrumento para ello. Como se indica en el cuadro resumen final se reducirá en, al menos, un 53,1 por 100 el volumen total de residuos destinados a vertido final en el año 2006. Se pasará del 70,4 por 100 de los residuos urbanos totales vertidos en 1996, en su mayoría con poco o ningún control ambiental, al 33,1 por 100 en el 2006 depositados en vertederos que cumplirán la nueva Directiva de Vertido.

i) Los criterios de valorización tendrán en cuenta efectos medioambientales y económicos considerando preferibles la reutilización y valorización de materiales cuando éstas sean las mejores opciones ambientales:

Esto está incluido en el principio de jerarquía, uno de los básicos de la Ley 10/1998, de Residuos (artículo 1.1). En este Plan se respeta, promoviendo la prevención, la reutilización, el reciclaje y la valorización energética. La eliminación final en vertedero se contempla como la opción menos satisfactoria.

j) Fomentar sistemas de devolución, recogida y valorización: Ya en la Ley 11/1997, de Envases y Residuos de Envases, capítulo IV, se contempla este instrumento para los residuos de envases, que junto a los sistemas integrados de gestión, permitirán alcanzar los porcentajes de recuperación, reciclado y valorización establecidos. Estos objetivos se incluyen también en el presente Plan.

k) Fomento de mercados para los productos reciclados: En el presente Plan se contemplan líneas de ayuda de carácter económico para aquellos programas de I+D+I o desarrollo de ideas tendentes a abrir mercados a los productos o bienes fabricados con materiales reciclados, en especial para el plástico y el compost.

l) Aplicar normas adecuadas de emisión a todas las instalaciones para la gestión de residuos y en particular a las plantas de incineración. España ha sido el primer país europeo que ha impuesto a las incineradoras de residuos urbanos las mismas exigencias en materia de emisiones de dioxinas y furanos que a las incineradoras de residuos peligrosos, algo no exigido por la legislación europea (Real Decreto 1217/1997, de 18 de julio, sobre incineración de residuos peligrosos y de modificación del Real Decreto 1088/1992, de 11 de septiembre, relativo a las instalaciones de incineración de residuos municipales).

m) Respetar las normas comunitarias sobre emisiones a la atmósfera, agua y suelo procedentes de todas las instalaciones para la gestión de residuos y en particular las plantas de incineración. Respecto a estas últimas, todas las incineradoras que se contemplan en los planes de las Comunidades Autónomas, incluidas en este Plan, cumplirán los estándares y límites establecidos en la legislación de emisiones a la atmósfera, agua y suelo, y no sólo los exigidos por las normas comunitarias, sino también las nacionales españolas, más rigurosas en algunos casos.

n) Establecer una red integrada de instalaciones de eliminación de residuos, limitando el vertido a los casos en los que se efectúe bajo control y en condiciones adecuadas de seguridad: En este Plan se incluye el sellado, clausura y restauración ecológica de los casi 3.700 vertederos incontrolados abiertos aún existentes y su sustitución por unos ciento cincuenta vertederos, que cumplirán los requisitos exigidos por la nueva Directiva 99/31/CE, relativa al vertido de residuos. De ellos se estima que unos treinta resultarán de la adaptación de vertederos existentes a la nueva Directiva de Vertido.

Asimismo se sellarán y restaurarán los aproximadamente cinco mil vertederos incontrolados en desuso.

o) Cooperación en la lucha contra los traslados ilegales de residuos y contra los delitos ecológicos: Estos principios están ya en vigor en España (artículos 10, 29 y siguientes de la Ley 10/1998 de Residuos). En los sistemas estadísticos y base de datos que se contemplan en este Plan se incluirán códigos específicos con este fin.

p) Planificar la gestión de residuos a todos los niveles, incluidos el nivel local y el regional, estableciendo la cooperación entre Estados miembros de la Unión Europea: El presente Plan es una síntesis agregada de los planes o previsiones de las Comunidades Autónomas que disponen de ellos, complementado con objetivos nacionales.

q) Uso de todas las medidas precisas, incluidas las económicas, para alcanzar los objetivos estratégicos en materia de gestión de residuos: El presente Plan incluye un sistema de financiación en el que se establecen diversas medidas de carácter económico para el logro de los objetivos estratégicos. Asimismo, contempla la posibilidad de que ciertas metas se alcancen a través de acuerdos voluntarios.

r) Adoptar medidas de apoyo a la Pequeña y Mediana empresa (PYME) para incentivar medidas responsables de gestión de residuos: Se contemplan en este Plan ayudas especiales para las PYME.

Es necesario destacar que todas las Administraciones públicas han venido realizando durante los últimos años numerosas actuaciones encaminadas a la mejora de la gestión de los residuos urbanos y en línea con las directrices y principios emanados de la Unión Europea y contenidos en este Plan nacional.

Estas actuaciones han supuesto en los últimos años una gran mejora de la situación medioambiental al disminuir el impacto de la gestión de los residuos urbanos sobre nuestro entorno. Relevante importancia tiene, a este respecto, la publicación del Real Decreto 782/1998, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 11/1997, de Envases y Residuos de Envases.

En el presente Plan asume y respeta la actual distribución de competencias administrativas en materia de residuos, tanto las del propio Gobierno como las de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales.

En consecuencia, las distintas iniciativas y acciones incluidas en el Plan deberán ser llevadas a cabo por las Administraciones competentes en cada una de las materias de que se trate y dentro de los límites que la vigente legislación reconoce a las tres Administraciones.

Asimismo, se tiene en cuenta lo establecido en la disposición adicional tercera de la Ley 10/1998, de Residuos, referente al traslado a la Península de residuos urbanos destinados a valorización.

2. Ámbito de aplicación

Quedan incluidos en este Plan todos los residuos urbanos o municipales comprendidos en la acepción dada en el artículo 3.b de la Ley 10/1998, de Residuos, esto es, los generados en los domicilios particulares, comercios, oficinas y servicios, así como todos aquellos que no tengan la calificación de peligrosos y que, por su naturaleza o composición, puedan asimilarse a los producidos en los anteriores lugares o actividades.

A los efectos de este Plan tendrán también la consideración de residuos urbanos, quedando por tanto comprendidos dentro del ámbito de actuación del PNRU, los siguientes:

Residuos procedentes de la limpieza de vías públicas, zonas verdes, áreas recreativas y playas.

Productos textiles y residuos de maderas de origen doméstico.

Otros residuos no peligrosos domésticos/comerciales (aceites y grasas vegetales y otros).

Quedan excluidos del ámbito de aplicación del PNRU los residuos que figuren en la lista de residuos peligrosos aprobada en el Real Decreto 952/1997 y, en los términos que a continuación se indican, los residuos peligrosos de origen doméstico, así como los recipientes y envases que los hayan contenido.

Para estos residuos peligrosos de origen doméstico, cuyas naturalezas física, química, toxicológica y jurídica justifiquen su separación del resto de los residuos urbanos y su gestión a través de circuitos diferenciados, se articulará una normativa específica, cuando las disposiciones comunitarias, al amparo de lo establecido en el artículo 1.5 de la Directiva 91/689/CEE, así lo prevean, que permitan aplicar a dichos residuos los nuevos principios de filosofía ecológica recogidos en la Ley 10/1998, de Residuos.

No obstante, y sin que ello afecte a la calificación jurídica que en cada caso proceda, el Plan impulsa la implantación de sistemas de gestión que garanticen la recogida selectiva y tratamiento adecuado de forma separada del resto de residuos urbanos, cuando las razones anteriormente apuntadas así lo aconsejen, de los siguientes residuos específicos domésticos, así como sus recipientes y materiales de envase:

Colas y adhesivos.

Pinturas, barnices y disolventes.

Insecticidas y antiparasitarios.

Aceites minerales de origen doméstico.

Aditivos y otros fluidos de automoción.

Medicamentos y productos de uso terapéutico.

Residuos eléctricos y electrónicos.

Igualmente, en este Plan se da una consideración especial a ciertos residuos que, si bien no se suelen considerar urbanos «strictu sensu», sí requieren soluciones específicas en razón de su propia peculiaridad. Son los siguientes:

Pilas y acumuladores usados.

Vehículos fuera de uso (VFU).

Neumáticos fuera de uso (NFU).

Residuos de construcción y demolición (RCD).

Residuos y despojos animales procedentes de mataderos, decomisos, subproductos cárnicos y animales muertos (RMDSAM).

Residuos voluminosos (muebles viejos, enseres y electrodomésticos usados, etc.) (RV).

Barros y lodos de depuradoras municipales (LD).

Los residuos voluminosos sí son residuos urbanos, de acuerdo con la Ley 10/1998, de Residuos.

Para el caso de las pilas y acumuladores usados ya se ha elaborado el Programa nacional de gestión de estos residuos exigido por la Directiva 91/157/CEE.

Dicho Programa no forma parte de este PNRU.

Para los otros seis tipos de residuos se ha elaborado un plan especial e individual para cada uno de ellos, planes que serán agrupados y en su conjunto constituirán el Plan Nacional de Residuos Especiales (PNRE).

El PNRU engloba todas las actuaciones que se realicen en relación con estos residuos dentro del territorio nacional, quedando integrados en él los planes autonómicos ya elaborados, y ello de una forma coordinada para la optimización de los logros ecológicos.

El horizonte temporal del PNRU abarca del año 2000 al año 2006, inclusive.

3. Marco legal

El PNRU queda enmarcado y se sustenta jurídicamente por la siguiente legislación básica:

Normativa nacional:

Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases, que transpone la Directiva 94/62/CE, donde se establecen los principios de actuación y objetivos en materia de prevención, reutilización y reciclado de los envases y residuos de envases.

Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, que transpone la Directiva 91/156/CEE, donde se definen lo que se considera por residuo urbano y se regulan las competencias en materia de recogida y tratamiento de los mismos.

Real Decreto 782/1998, de 30 de abril, por el que se aprueba el reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 11/1997, de Envases y Residuos de Envases.

Normativa comunitaria:

Directiva 75/442/CEE, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos. Es la norma marco que sirve de base al desarrollo de las posteriores normativas europeas y nacionales.

Directiva 91/156/CEE, de 18 de marzo de 1991, por la que se modifica la Directiva 75/442/CEE, relativa a los residuos.

Directiva 94/62/CE, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases.

Directiva 96/61/CE, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (IPPC).

Resolución del Consejo, de 24 de febrero de 1997, sobre una estrategia comunitaria de gestión de residuos.

Directiva del Consejo 1999/31/CE, 26 de abril, relativa al vertido de residuos, dirigida a limitar el vertido de determinados residuos, con especial mención de los residuos municipales biodegradables, además de fijar las condiciones de admisión de los residuos en los vertederos, los procedimientos de control, vigilancia y cierre, regulando las características técnicas básicas de los nuevos vertederos y la adaptación de los existentes.

Todo este marco normativo básico, complementado con otras disposiciones autonómicas, nacionales y comunitarias más específicas, es el fundamento del presente PNRU.

4. Diagnóstico de la situación actual

En el momento de la redacción del PNRU se parte de una situación inicial caracterizada por la ausencia de estadísticas fiables en materia de generación y gestión de residuos urbanos. Las fuentes de información son diversas y comprenden tanto a las Administraciones públicas y organismos oficiales como asociaciones profesionales y empresariales relacionadas con el tratamiento y gestión de los residuos urbanos, pero a pesar de todo ello los datos disponibles son escasos, heterogéneos, no comparables entre sí, contradictorios en muchos casos y poco fiables en general. Gran parte de los estudios de composición de residuos urbanos y sus sistemas de gestión están fechados con anterioridad al año 1991, con lo que los cambios en los hábitos de consumo y el desarrollo económico experimentado en este periodo hace que la mayor parte de sus conclusiones sean de difícil aplicación a la situación actual. En este periodo se han desarrollado igualmente economías e instrumentos jurídico-técnicos que detraen de las fuentes parte de los residuos más fácilmente valorizables (papel, cartón, envases, vidrio, ...) de tal forma que las estadísticas de generación y composición de residuos elaboradas a partir de la recogida habitual y de la obtenida en los centros de tratamiento aparecen sesgadas, dando una imagen poco fiel de los datos reales de origen.

Conscientes de estas limitaciones, para la elaboración del PNRU se ha partido de la información y datos más verosímiles existentes en el momento de su redacción, datos e información que han sido suministrados por las Comunidades Autónomas u obtenidos a partir de los estudios realizados por el Ministerio de Medio Ambiente (en adelante, MIMAM) y otros organismos públicos o privados. Aquella información en cuya generación son competentes las Comunidades Autónomas o las entidades locales y que no ha sido posible obtener en el momento de ser redactado el PNRU, ha sido igualmente suplida por estimaciones del propio Ministerio basadas en los datos más fiables de entre los disponibles. En los casos manifiestos de ausencia total o parcial, incoherencia o contradicciones en la información precisa para el desarrollo del PNRU se han integrado las distintas fuentes y se ha procedido de igual manera mediante cuantificaciones aproximadas del MIMAM.

Con las salvedades expuestas, que no modifican en lo sustancial la evaluación global de la situación, puede decirse que la gestión actual de los residuos urbanos en España se caracteriza por lo siguiente:

Generación de aproximadamente 1,2 kg/día por habitante de residuo urbano doméstico.

Con algunas excepciones, deficiente gestión ambiental de esos residuos.

Diferencias notables entre las Comunidades Autónomas en lo referente a la calidad de la gestión ambiental de estos residuos.

Escaso o insuficiente nivel de valorización, reciclado, utilización como materiales de segundo uso de esos residuos o como materias primas secundarias.

Limitado uso de sistemas y tecnologías tendentes a la reducción del volumen de residuos generados.

Escaso nivel de coordinación en los programas o planes de gestión de los diferentes tipos de residuos y entre los diferentes territorios.

Escasez de instrumentos económicos, financieros o fiscales aplicados a la gestión de residuos.

Reciente entrada en vigor de lo establecido en la Ley 11/1997, de Envases y Residuos de Envases, y de la Ley 10/1998, de Residuos.

Infraestructuras insuficientes y obsoletas.

Escasa percepción social del problema y de su origen e hipersensibilidad ante cualquier propuesta de construcción de nuevas infraestructuras.

4.1 Generación:

En la tabla adjunta se recoge la información agregada más reciente sobre la producción de residuos urbanos en España, obtenida a partir de los datos suministrados por las Comunidades Autónomas en sus planes de gestión y cuando ello no ha sido posible, en base a las estimaciones más fiables elaboradas por el MIMAM. En relación con datos de similares características, publicados por el MIMAM, aparecen en esta tabla valores significativamente mayores en algunas Comunidades Autónomas debido fundamentalmente a las diferencias de criterio a la hora de clasificar los residuos de origen urbano.

Generación de residuos urbanos en España (1996)

(sigue tabla)

Notas:

(1) Población de derecho. A los efectos de generación de residuos la población de hecho, sumando turismo, viajeros, etc., se estima, en términos de habitantes-equivalentes, en un 5-6 por 100 más, con tendencia creciente.

(2) Este coeficiente de generación está calculado en base a la población de derecho de cada Comunidad Autónoma (Padrón 1996), sin tener en cuenta la población estacional ni la no censada (inmigración, etc.).

(3) En el Plan Director Territorial de Gestión de Residuos Urbanos de Andalucía, aprobado el 26 de octubre de 1999, se estima en 3.147.394 toneladas/año los residuos urbanos generados, lo que, tomando en consideración el censo de 1996, equivale a 1,19 kilos/habitante/día.

(4) De acuerdo con los datos correspondientes a 1998, incluidos en la propuesta de revisión de noviembre de 1999 del Plan de residuos urbanos de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, la población de hecho de las islas es de 1.460.000 habitantes, y la generación de residuos urbanos de 602.000 toneladas/año, lo que equivale a 1,13 kilos/habitante/día (2,17 kilos/habitante/día si sólo se consideran los 761.000 habitantes de derecho).

(5) La generación real de residuos urbanos per cápita es probablemente inferior a la indicada, ya que la población de hecho en esta Comunidad Autónoma es superior a la de derecho.

(6) Según las estimaciones más recientes y ajustadas de la Generalidad de Cataluña la cantidad de residuos urbanos generados en 1996 fue de 2.919.723 toneladas, lo que equivale a 1,31 kilogramos/habitante/día.

(7) Según la propuesta de modificación al Plan de Residuos Urbanos de la Ciudad Autónoma de Melilla, periodo 2000-2006, se estima en unas 15/20.000 personas la población flotante, y la censada en 65.000 habitantes (1998), por lo que su población real sería de unos 82.000 habitantes. Suponiendo que los residuos urbanos generados no hayan aumentado en los dos últimos años, ello equivaldría a 1,17 kilos/habitante/día.

4.2 Composición:

En cuanto a la composición de los residuos urbanos, en la tabla adjunta se incluyen los resultados medios obtenidos en los estudios de caracterización y composición realizados por el MIMAM en los años 1991-92 en diversas Comunidades Autónomas, actualizados con otros datos más recientes obtenidos por el MIMAM, en estudios posteriores, que se han aplicado a la generación total de residuos urbanos del año 1996 para calcular las cantidades totales de las diferentes fracciones que componen los mismos. En la actualidad se están realizando nuevos estudios que aportarán datos actualizados al año 1999 sobre esta materia y, en especial, sobre los residuos de envases que componen nuestra bolsa de basura.

(sigue tabla)

Desde la aprobación de la Ley de Envases y Residuos de Envases, donde quedan marcados los objetivos de reciclaje y valorización de los residuos de envase (RE), se hace imprescindible conocer qué cantidad de estos residuos forman parte de los residuos urbanos. En la actualidad existen muchos datos sobre este punto pero pocos de ellos están contrastados, por lo que en el Plan nacional se ha estimado estas cifras en base a las consultas realizadas (sectores industriales), así como a las informaciones y estudios desarrollados en alguna Comunidad Autónoma y a los propios estudios del MIMAM sobre composición de las basuras que llegan a vertedero en las Comunidades Autónomas. Estas estimaciones nos llevan a la conclusión de que cerca del 30 por 100 de los residuos urbanos pueden ser considerados como residuos de envases, lo que equivale a que en España se estén generando unas 5.000.000 Tm/año de RE. En aplicación de la Ley 11/1997, de Envases y Residuos de Envases, y su reglamento, esta cifra se irá actualizando conforme se vaya disponiendo de nuevos datos.

Dentro del epígrafe de Otros se incluyen fracciones tales como textiles, gomas y cueros, elementos inertes (tierras, cenizas, cerámica, etc.), ciertos voluminosos (incluye muebles y enseres domésticos y residuos eléctricos y electrónicos), pilas y baterías y otros residuos específicos domésticos, de los que, aunque su importancia es relativa en cuanto a la cantidad generada, el PNRU quiere hacer especial mención por sus peculiares características (posibilidad de reciclaje, propiedades contaminantes, etc.), estimándose que una persona puede generar del orden 2 a 3 kg/año (0,7 por 100 de los residuos urbanos) de este tipo de residuos (pinturas, barnices y disolventes, insecticidas, medicamentos, etc.).

En cuanto a los residuos voluminosos y de otros tipos especiales (muebles y enseres domésticos, principalmente) no existen muchos datos fiables, la mayoría de los disponibles son estimaciones aproximadas. Algunas fuentes estiman que su volumen podría ser del orden de 2-3 por 100 del total de los residuos urbanos, es decir unas 400.000 Tm/año. Otras hablan de 3-5 kg/hab./año, lo que significaría unos 120.000-200.000 Tm/año. En el Plan Director Territorial de Gestión de residuos urbanos de Andalucía se toma el ratio medio de 10 kilos/habitante/año. En Navarra se han llevado a cabo controles cuantitativos del volumen recogido de estos residuos y se ha llegado a valores de entre 7,71 y 1,29 kg/hab./año *. A la vista de estos datos, verificados en la práctica, parece que una cifra media estimativa verosímil a nivel nacional podría ser del orden de 5-6 kg/hab./año, con cierta tendencia a crecer, debido a los aumentos de población y de nivel de vida.

4.3 Reutilización:

En la actualidad la reutilización se circunscribe mayoritariamente al ámbito de los envases de vidrio, en especial en las industrias relacionadas con la cerveza, aguas, refrescos y vinos. El antiguo sistema de consigna ha ido desapareciendo poco a poco, como consecuencia de los cambios en los hábitos de consumo y en los nuevos sistemas de distribución.

En el cuadro siguiente se indican algunos porcentajes de reutilización de envases para los productos y en los años que se indican:

* Fuente: Traperos de Emaús (Plan de Residuos de la Comunidad Foral de Navarra).

(sigue tabla)

4.4 Reciclaje:

Respecto a la recuperación y posterior reciclaje de los componentes de los residuos urbanos, se ha venido desarrollando principalmente a través de dos líneas de actuación, una mediante la implantación de contenedores y recogidas específicos (papel-cartón y vidrio), apoyada y favorecida por los sectores industriales (fabricantes de papel y de envases de vidrio), y otra a través del tratamiento de los residuos urbanos «todo uno» en plantas de clasificación y compostaje. En epígrafes posteriores se resume la situación de reciclado de los principales materiales procedentes de los residuos urbanos.

Papel-cartón:

Según datos de ASPAPEL (Asociación Nacional de Fabricantes de Pastas, Papel y Cartón) en el año 1996 se reciclaron 2.125.000 Tm de papel y cartón, lo que supone una tasa global de recuperación (cantidad recogida sobre el consumo total) del 41,1 por 100. En 1997 las cifras provisionales son similares, con una tasa de recuperación del 42,1 por 100 y 2.354.000 Tm recicladas, manteniéndose en los resultados obtenidos en la última década. El desglose de estas cantidades según su origen es el siguiente:

(sigue tabla)

Dado que el consumo de papel-cartón usado en 1996 fue de 2.774.000 Tm, se tuvieron que importar en ese año cerca de 700.000 Tm para equilibrar nuestro balance.

El parque de contenedores azules para recogida de papel-cartón en 1996 era de, aproximadamente, 26.000 unidades, llegándose a 32.000 en 1997, lo que supone una distribución media de más de 1.200 habitantes/contenedor.

Vidrio:

El reciclaje de envases de vidrio en España alcanzó, en 1996, una tasa de recuperación del 35 por 100, con 456.000 Tm recicladas, la cual se elevó al 37,3 por 100 en 1997.

(sigue tabla)

En cuanto a la procedencia del vidrio reciclado se pueden distinguir dos vías:

Doméstico-municipal: Vidrio recogido en los contenedores específicos situados en los distintos municipios de España.

Otros domésticos: Vidrio procedente de la hostelería, envasadores, «Punto Vidrio» y otros.

La población atendida llegó a 35,4 millones de habitantes en el año 1997, con un parque de contenedores verdes para recogida de vidrio de 50.000 unidades, lo que supone un ratio de casi 800 habitantes/contenedor calculado sobre el total de la población nacional, o de 707 habitantes/contenedor en las zonas atendidas.

Plásticos:

Según CICLOPLAST, en España el 66 por 100 del plástico reciclado tiene origen industrial, siguiéndole el sector agrícola, con un 18 por 100, doméstico (7 por 100), comercial (7 por 100) y automoción (2 por 100).

El polietileno, tanto de alta como de baja densidad, es el compuesto que más se recicla, seguido del PVC.

En 1996 se consumieron unas 1.112.000 Tm de plástico para envase y embalaje, con el siguiente balance de recuperación:

Estimación de los envases y embalajes de plástico valorizados en españa (1998) Consumo plástico envases (Tm/año) A: 1.028.000.

Residuos de plástico de envases B: 953.000.

Reciclaje (Tm/año) C: 66.700.

Valorización energética (Tm/año) D: (1) 39.000.

Tasa de reciclaje sobre consumo (porcentaje C/A): 6,5.

Tasa de reciclaje sobre residuos (porcentaje C/B): 7,0.

Tasa de valorización total (porcentaje C+D/A): 10,28.

(1) La mayoría en la Comunidad Autónoma de Cataluña, que valorizó energéticamente 37.822 toneladas, según su reciente estimación.

Metales (acero):

La recuperación de envases de acero ha experimentado un fuerte incremento en los últimos años, debido, fundamentalmente, a la entrada en funcionamiento de nuevas plantas de tratamiento de residuos urbanos (incineración y compostaje). Así, según datos de ECOACERO, en el año 1995 se recuperó el 17,4 por 100 de los envases de acero, pasando a un 23,2 por 100 en 1997. En la tabla siguiente se resume la situación de este sector.

(sigue tabla)

Metales (aluminio):

El consumo de botes en España fue de 3.200 millones de unidades en 1996, de los que 1.440 millones fueron de aluminio (45 por 100), recuperándose un total de 245 millones, que equivale al 17 por 100 del total, según datos de ARPAL (Asociación para el Reciclado de Productos de aluminio).

Recuperación de botes de aluminio en España en millones de unidades

(sigue tabla)

Envases compuestos:

Se incluyen bajo esta denominación aquellos envases en cuya composición intervienen diversos materiales (cartón, plástico, metales, etc.). Los cartones para bebidas son los envases mayoritarios dentro de este tipo de envase, suponiendo cerca de un 1 por 100 de la composición de los residuos urbanos. El consumo de envases de cartones para bebidas en 1997 fue de 114.000 Tm. Los datos más recientes sobre el reciclaje en España de estos envases (septiembre 1999) indican la cifra del 4,5 por 100, con clara tendencia creciente, aunque aún estamos lejos de otros países de la Unión Europea que ya están por encima del 20 por 100.

Madera:

El envase de madera prácticamente no llega al usuario doméstico, siendo principalmente el sector hortofrutícola y los comercios (grandes superficies y tiendas de alimentación) los principales consumidores de este tipo de envases y, por tanto, donde se produce la recuperación actual. En la tabla incluida a continuación se resume la situación del reciclaje de los envases de madera en el año 1997, según datos de FEDEMCO (Federación Española del Envase de Madera y sus Componentes).

Recuperación de envases de madera en España (1997) Consumo aparente (Tm/año) A: 357.500.

Recuperación (Tm/año) B: 34.200.

Tasa de reciclaje (porcentaje B/A): 9,6.

4.5 Gestión:

La mayoría de los residuos urbanos generados en España vienen siendo eliminados mediante su depósito en vertederos, en muchos casos sin ningún control. En la tabla siguiente se indican los destinos finales de los residuos urbanos generados en 1996. En la elaboración de dicha tabla se ha partido de la generación total de residuos urbanos, de la que se han detraído las cantidades gestionadas a través de sistemas controlados (vertederos, plantas de compostaje, plantas de incineración con o sin recuperación de energía) así como las cuantías obtenidas mediante sistemas de recuperación y reciclaje, en todos los casos en base a las estimaciones más fiables disponibles en el MIMAM.

(sigue tabla)

Los principales problemas detectados son los siguientes:

Ausencia de estadísticas suficientes y fiables en materia de generación de RU, composición, cuantificación de la fracción de los residuos de envases en el conjunto de los residuos urbanos, sistemas de gestión, etc., lo que dificulta el diseño de planes y medidas de gestión en materia de residuos urbanos.

Existencia de un elevado número de vertederos incontrolados que pueden dar lugar, en la mayor parte de los casos, a serios problemas de tipo sanitario y de contaminación ambiental. Estos vertederos ni cuentan con autorización administrativa ni reúnen las más elementales condiciones de control ecológico.

Existencia de algunas plantas de incineración que no se ajustan a la normativa sobre emisión de contaminantes a la atmósfera, algunas de las cuales incluso no disponen de sistemas para la recuperación de energía contenida en los residuos urbanos.

Consideración como vertederos controlados y autorizados de un cierto número de instalaciones que si bien en algunos casos lo son con la normativa actual, no lo serán en el futuro en vista de la definición dada al respecto por la Directiva de Vertido, y que deben ser objeto, por tanto, de operaciones de adecuación o clausura en un periodo relativamente corto, si ello es posible o, de lo contrario, ser clausurados. Por este motivo los llamaremos vertederos autorizados.

El reciclaje y valorización de algunos materiales de los residuos de envases se encuentra lejos de los objetivos mínimos marcados por la Ley 11/1997, de Envases y Residuos de Envases.

Práctica inexistencia de un marco de apoyo a la introducción de tecnologías limpias que permitan la reducción de los residuos urbanos y, en particular, de los residuos de envases, en su origen, habiéndose centrado la acción pública, hasta la fecha, en la oferta de infraestructuras de tratamiento y eliminación.

Escasos conocimientos sobre la materia a nivel ciudadano a pesar de la creciente sensibilización, siendo preciso establecer campañas de información, debate y participación social. Desproporción entre la gravedad objetiva del problema de los residuos urbanos (muy grave) y la percepción social de esa gravedad (más bien escasa).

Fuerte oposición social a cualquier iniciativa tendente a la construcción de infraestructras o instalaciones para la gestión de residuos urbanos.

5. Principios rectores del PNRU 

El PNRU incorpora, tal y como se ha mencionado anteriormente, todos los principios y directrices emanados de la Unión Europea. A modo de resumen se indican a continuación estos principios:

Prevención y minimización: Conjunto de medidas destinadas a conseguir la reducción de la generación de residuos urbanos, así como de la cantidad de substancias peligrosas o contaminantes presentes en ellos.

Actuación desde la fase productiva (peligrosidad, disminución de peso, diseño del producto que permita su reutilización o reciclaje), pasando por el transporte (disminución de envases y embalajes), hasta el consumo (reutilización, menor generación de residuos urbanos y facilidad de separación).

Reutilización y reciclado: En sintonía con el anterior, se pretende facilitar la reutilización directa de los residuos, potenciando el reciclaje de los componentes de los residuos urbanos y los mercados de los productos recuperados.

Integración: El PNRU se constituye como un plan integrador de los planes de las distintas Comunidades Autónomas.

Autosuficiencia: Establecimiento, en todo el territorio nacional, de infraestructuras adecuadas para la reutilización, recuperación y valorización de los residuos urbanos así como para la eliminación de los rechazos sin poner en peligro la salud humana y sin utilizar métodos que puedan causar perjuicios al medio ambiente.

Proximidad: La tratamiento de los residuos debe hacerse en la instalación adecuada más próxima a los centros de generación, evitando movimientos de los residuos urbanos innecesarios y que pueden originar riesgos e impactos negativos sobre el medio ambiente.

Protección y regeneración del suelo: Se debe clausurar los puntos de vertido incontrolado de residuos urbanos, recuperando estos espacios degradados para aquellos usos que se definan como viables y compatibles.

«Quien contamina paga» y responsabilidad del productor: El poseedor o productor de los residuos debe asumir los costes de su correcta gestión ambiental. El servicio de recogida, tratamiento y eliminación de los residuos urbanos se financiará mediante los tributos o instrumentos similares gestionados por las entidades locales o, en su caso, por las Comunidades Autónomas, y mediante los recursos provenientes de los sistemas integrados de gestión de residuos de envases y envases usados (SIG).

Desincentivación de la generación de residuos urbanos: Se arbitrarán los instrumentos económicos adecuados, de carácter progresivo, para desincentivar la producción de residuos urbanos, incrementándose los costes repercutidos a los generadores en forma más que proporcional al incremento de residuos generados. Se puede resumir en un principio derivado del anterior:

«Quien contamina más paga mucho más».

Sistema de información: Creación de un inventario, un banco de datos y un sistema de información nacional sobre generación y gestión de residuos urbanos. Se elaborará el Inventario Nacional de Residuos, en el que se integrarán los datos obtenidos a lo largo de la ejecución del presente Plan. Este sistema garantizará el libre acceso de los ciudadanos a la información sobre la gestión de los residuos urbanos.

Concienciación ciudadana: Programas de divulgación y pedagogía social destinados a motivar a la población con vistas a conseguir su colaboración, imprescindible, para el logro de los objetivos ecológicos del Plan.

Potenciación de los contenidos relacionados con los residuos en los programas de enseñanza elemental y primaria.

Formación: Programas de formación de especialistas en las diversas actividades de gestión de los residuos urbanos.

6. Objetivos

Se recogen a continuación los objetivos y principales líneas de actuación que inspiran el PNRU (2000-2006), como son los principios de prevención y de responsabilidad del productor auspiciados por la Unión Europea, distinguiendo de forma nítida entre las acciones que deben favorecer, como objetivo prioritario, la reducción progresiva del volumen de residuos generados, de las acciones que deben asegurar un correcto tratamiento de los residuos que se generan. Estos objetivos deben perseguirse simultáneamente, teniendo en cuenta, no obstante, que hasta la fecha se ha abordado prácticamente sólo el segundo, con resultados desiguales por tipologías de residuos y por territorios. Otro objetivo, compatible con los indicados, y que merece diferenciarse, es el del fomento del reciclaje y de la reutilización, con especial atención al compostaje.

Hay que precisar que todos los objetivos que se contemplan en este Plan se refieren a objetivos nacionales españoles, es decir, se trata de porcentajes medios a alcanzar como resultado de agregar los objetivos logrados en cada Comunidad Autónoma, debidamente ponderados en razón de la población, y la generación de residuos urbanos en cada una de ellas. No se trata, por tanto, de obtener los objetivos cuantificados en este PNRU en todas y cada una de las Comunidades Autónomas.

En el marco de los principios rectores del PNRU son objetivos básicos:

Fomento de la reducción de la cantidad y peligrosidad de los residuos urbanos.

Aumento de la reutilización, reciclaje y valorización de los residuos urbanos y, en especial, de los residuos de envases, cumpliendo los objetivos y plazos marcados en la Ley de Envases y Residuos de Envases.

Adaptación, antes del 31 de diciembre del año 2005, en los casos en los que sea posible, de las infraestructuras existentes a la legislación presente y la previsible a corto plazo en esta materia. Cierre de las instalaciones en las que esa adaptación no sea posible.

Valorización de la materia orgánica contenida en los residuos urbanos, mediante la producción de «compost» y/o el aprovechamiento de la energía contenida en ella.

Creación de una red de infraestructuras para la gestión de estos residuos que permita alcanzar los objetivos contemplados en este Plan.

Limitación del vertido final o eliminación en vertedero a la fracción de residuos urbanos no valorizable.

Recuperación y restauración los espacios degradados por vertidos incontrolados.

Establecimiento de un modelo de financiación, basado en la cooperación y responsabilidad compartida de las diferentes personas, empresas, entidades y organismos implicados en la gestión, estableciendo los instrumentos económicos adecuados para el fomento de la prevención, la aplicación de tecnologías menos contaminantes o las mejores técnicas disponibles (MTD), la reutilización, el reciclado y otras formas de valorización de residuos urbanos, así como para promover las tecnologías menos contaminantes en la eliminación de los mismos y desincentivar su generación.

Implantación de la recogida selectiva en todos los núcleos de población de más de 1.000 habitantes antes del 31 de diciembre del año 2006.

Creación de un inventario, base de datos y sistema de información referido a los residuos urbanos, tanto en las Comunidades Autónomas como a nivel nacional, para su integración en el futuro Inventario Nacional de Residuos.

Fomento de campañas de información y sensibilización dirigidas a todos los agentes implicados en el sistema de gestión de los residuos urbanos, garantizando particularmente el libre acceso de los ciudadanos a la información en estas materias. Fomento de los programas de formación de especialistas en la gestión de residuos urbanos.

Aplicación de la Ley 10/1998, de Residuos, al caso concreto de los residuos urbanos.

Estos objetivos básicos o genéricos se concretan en otros más específicos, definidos en cada uno de los programas que conforman el Plan nacional, y que a continuación se resumen:


 
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